当前位置: 首页>政务信息>调查研究
关于江西省深化农村税费改革工作情况的调查报告

    

  最近,工作小组办公室调研组赴江西省就深化农村税费改革有关问题进行了专题调研。调研组一行听取了该省税改办的情况介绍,先后到上饶市鄱阳县、景德镇市和浮梁县实地了解了基层改革工作情况,与市、县有关部门和乡村干部就全面推进农村综合改革问题进行了座谈。现将有关情况报告如下:

  一、江西省农村税费改革工作稳步推进、卓有成效

  江西省是我国中部典型的农业大省。农村税费改革以前,该省也是农村矛盾积淀较多、农民负担问题反映比较集中的地区之一。2002年国务院批准该省全面推行农村税费改革试点工作以来,该省省委、省政府高度重视,紧紧围绕中央农村税费改革工作部署和要求,加强组织领导,周密谋划部署,勇于探索创新,一年突出一个主题、抓住一个重点,确保了改革工作的稳步推进并取得明显成效。调研组所到之处,普遍呈现出农民欢欣鼓舞得实惠、干部精神焕发迎挑战、农村社会稳定谋发展的好局面。今年该省又按照中央5年内逐步取消农业税的政策安排和全国农村税费改革会议精神,自主决定在全省范围内全面取消农业税;与此同时,全省上下围绕巩固农村税费改革成果、全面推进农村综合改革这个主题,结合实际情况,抓重点,解难点,显亮点,各项改革工作稳步深入推进。

  (一)按照“执行政策、发展经济、社会服务、维护稳定”的工作要求,积极探索新形势下乡镇职能的有效实现形式。针对今年全省免征农业税后农村工作面临的新形势,江西省委、省政府明确要求各地要把加快转变乡镇职能、建立农村工作新机制作为深化农村税费改革工作的重中之重,按照“执行政策、发展经济、社会服务、维护稳定”的乡镇工作要求,积极探索实现乡镇职能和建立农村工作新机制的有效形式和方式。年初以来,鄱阳县委、县政府按照省委、省政府要求,着力推进以实现“三个转变”、建立“四个中心”为主要内容的乡镇改革探索,并取得了阶段性明显成效。

  所谓“三个转变”就是:转变领导方法,建立“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与”的社会管理工作制度;转变服务方式,实行“集中式干事、敞开式办公、下沉式服务”的政府公共服务体制;转变工作方式,建立“统一协调、板块运行、一站式服务”的工作机制。

  按照“三个转变”的要求,该县通过综合设置乡镇党政机构,全面整合乡镇事业站所,在乡镇成立“四个中心”的具体运作模式,以促进乡镇工作机制的创新。具体包括:一是成立“便民全程服务中心”,实行就业、计生、土管、户籍等办证部门集中敞开办公,为群众提供便捷周到服务;二是成立“安民保障服务中心”,为群众提供政策咨询、受理上访投诉、调查处理矛盾纠纷、对困难群众实施社会救助等服务;三是成立“助民生产服务中心”,为群众发展生产提供市场信息、先进农技、优良品质、病虫害防治、产品销售等服务;四是成立“富民经济发展中心”,为加快乡村经济发展,推进农业产业化、招商引资、小城镇建设服务。按照安民是前提、便民是基础、助民是手段、富民是目标的内在联系来确定工作职责和目标,设定工作岗位。从20054月份起,全县34个乡镇基本建立了“四个中心”。基层干部群众反映,成立“四个中心”的乡镇运作模式,更新了乡镇工作理念,理清了农村工作思路,整合了基层干部资源,推进了政务公开工作,转变了干部工作作风,展现了基层政府新形象,成为政府有效服务当地群众的桥梁和纽带,得到农民群众的普遍好评。目前,该省正在认真总结和完善鄱阳县乡镇机构改革的经验做法,在此基础上逐步加以推广。

  (二)按照“三个确保”的改革要求和“以人为本”的理财思路,省级财政为积极推进农村税费改革主动“埋单”。调研中,江西的广大干部群众一致认为,农村税费改革是建国以来政府对农民最大、最直接、最完整的德政。2000年以来的税改工作每年都有亮点,农民每年都能够从改革中得到最直接的实惠,公共财政覆盖农村步伐明显加快。几年来,除了中央农村税费改革转移支付外,该省在地方财政比较困难的情况下,为保证改革的顺利进行,不断加大了对基层改革的财力支持,重点增加保障基层政权组织正常运转和农村社会事业发展的经费投入。据了解,2001年至2005年江西省用于农村税费改革的转移支付补助累计为162.42亿元,其中2005年的改革转移支付总额达到了65亿元,远远超过农村税费改革以来全省农民的减负总额,按农业人口人均转移支付达到了216.3元。特别需要说明的是,针对税费改革后全省乡村经济发展不平衡、运转保障水平偏低的状况,省财政今年新增安排2.1亿元用于给每个村增加经费1万元,使全省每个行政村的经费从目前不低于3万元提高到不低于4万元;从明年开始省财政还要给全省每个乡镇增加补助资金10万元。为解决目前农村义务教育“三保”中学校公用经费普遍不足、标准偏低问题,省财政从今年起新增安排1.22亿元,将农村中小学生均公用经费标准分别从目前的20元和30元,再提高一倍,达到生均40元和60元。同时,安排1.4亿元落实对特困群众子女的“两免一补”政策。

  (三)结合深化农村税费改革,积极探索推进社会主义新农村建设试点工作。按照省里要求,2005年初,鄱阳县按照“政府引导,群众参与,实事求是,量力而行,因地制宜,分类指导”的原则,及时部署开展了以“五新一好”为主要内容的新农村建设试点工作,努力建设经济繁荣、环境优美、生态协调、治安良好、社会稳定、文明进步的社会主义新农村。具体内容包括:(1)以村镇规划为重点,建设新村镇。村镇规划坚持事实求是、区别对待、分类指导、农民参与的原则,坚持科学布局、充分尊重农民风俗习惯、反映地方特色、保护生态环境、体现人与自然的和谐共处的原则。具体由县建设局统一组织协调规划编制和审核,经村组讨论同意后,由乡镇人民政府批准公布实施。(2)以农民增收为目标,发展新产业。积极引导农民成为产业主体和市场主体,组织、引导千家万户参与产业开发与建设,拓宽农民增收致富门路。(3)以实施农民知识化为依托,培育新农民。针对农民文化水平普遍较低,市场竞争能力差,陈规陋习多,思想观念比较落后等状况,集中抓好对农民的教育培训工作,使试点村18岁以上、45岁以下的农民都能掌握1-2门实用农业技术和务工职业技能。(4)以提高农民进入市场组织化程度为核心,积极发展和组建新经济组织。按照“先运行、多扶持、后规范”的原则,采取“民办、民营、民管”的办法,产业推进到哪里,协会就组建到哪里,最大限度地把农民组织起来。(5)以创建文明村镇为先导,塑造新风貌。突出抓好“三清三乱”(清垃圾、清污泥、清路障、改水、改厕、改路)工作,着力解决农村污水横流、杂草丛生、垃圾满地、乱堆乱放问题,实现道路硬化、庭院净化、街道亮化、村庄绿化的目标。(6)以“三民”活动为总抓手,创建好班子。通过深入开展“三项创建”活动特别是“三民”活动和“三培两带”活动,提升基层党组织的战斗力和凝聚力。目前,该县新农村建设试点工作已选择在每村200户、1000人以上的50个村全面展开,并取得了阶段性初步成效。

  (四)以推行“乡财县管”和“村帐乡管”为契机,全面部署乡村债权债务清理审核工作。沉重的乡村债务一直是农村税费改革中困扰基层的遗留问题。去年以来,江西省以推行“乡财县管”和“村帐乡管”为契机,全面部署开展乡村债权债务审核工作,粗略统计全省乡村债务约161亿元。据了解,鄱阳县对全县37个乡镇529个村开展债务摸底,核定乡级负债为3.4亿元,乡均919万元;村级负债3.3亿元,村均62万元。经分析,这些债务的主要形成原因是:(1)贷款上项目,盲目兴办企业和超财力兴建公共设施。(2)借钱保待遇,不切实际地涨工资、加福利。(3)集资办教育,搞“普九”达标。(4)垫钱交任务,借钱交农业税等,上清下不清。(5)高息筑债台,高额债务利息转变成新债务。(6)债权变债务,有债权无法清收,要完成任务又举债垫抵。为此,该县提出化解债务的“四条思路”和控制新债的“四项制度”。“四条思路”是指:通过剥离债务利息、消除“三角债”、清理回收债权进行以债化债;通过统发村干部报酬、撤乡并村、加强税收征管挤出资金进行管理化债;通过盘活集体土地资源、处置闲置资产、发展乡村经济筹集资金进行发展化债;依靠上级出台优惠政策或注入资金进行政策化债。“四项制度”是指:乡村综合预算制度、债务责任追究制度、新增债务审批制度、乡村主要领导离任审计制度。

  (五)以建立“上级监督下级、农民监督政府”的双向控制体系为重点,着手构建防止农民负担反弹的长效机制。一是整合农民负担监管机构职责,成立农民负担监管领导小组,统一协调把关全省涉农政策的审批出台,全面把紧增加农民负担的关口。二是加快农民负担监督立法工作,把政策交给农民。目前,该省制定的《农民负担监督管理条例》,已经省委常委会通过,拟尽快提交省人大审议发布,为农民监督政府、维护自身合法权益提供法律武器。三是建立落实农民负担政策定期检查制度,并实行相应的奖惩措施,对严重违规违纪行为给予严肃处理。四是坚持和完善农民负担管理“四项制度”,全面建立起农民负担县乡领导责任制、农民负担举报制和农民负担举报查处快速反应机制。

  二、地方对深化农村税费改革的意见和建议

  (一)转变基层政府职能、建立农村工作新机制是下一步农村税费改革的主攻方向和长期任务。鄱阳县田阪街镇干部反映,当前正处于税改后的农村社会转型期,农村工作主要面临四大矛盾一是农村基层干部传统的思维方式和工作方法与税改后农村社会转型期对基层干部的新要求之间存在矛盾。突出表现为取消农业税把基层干部从“催粮催收”任务中解脱出来后,又不知道该怎样开展工作;二是拮据的乡镇财政状况与快速发展、日益增加的社会公共需求之间存在矛盾。突出表现为落后的农村生产生活条件急待改善,而基层政府有心无力;三是滞后的农村群众思想观念和生产生活方式与科学的、超前的农村政策之间存在矛盾。突出表现在“一事一议”制度普遍存在“事难议、议难决、决难行”的情况。四是有限的乡镇政府权力与繁重的农村工作任务、无限的农村工作责任之间存在矛盾。突出表现在当前乡镇职能不明晰,权责不合理,管着许多不该管、管不了也管不好的事。巩固农村税费改革成果、推进农村综合改革,应重点围绕转换乡镇职能和运行机制,转变乡镇干部工作作风和工作方法,建立农村工作新机制进行,这既符合改革的精神,也符合群众的愿望和乡镇工作的实际。

  (二)缓解基层财政困难、提高基层财政自我保障能力是当前农村综合改革的一项紧迫任务。地方普遍反映,随着农业税的逐步取消,基层收支矛盾更加突出,目前中央和省级转移支付只是初步解决农村税费改革政策调整形成的基层财力短收部分,基层组织低水平运转、无钱办事的现象比较普遍。集中反映在两个方面:一是农村义务教育支出占用县级财力比重过大,连带乡镇承受了巨大压力。景德镇市浮梁县反映,该县仅发放教师工资就占县级财力的50%;近两年县乡两级为实施危房改造共投入1300多万元,该县鹅湖镇为此新增债务80万元。二是农村道路、水电等基础设施建设资金匮乏,长期投入不足。政府支农资金多头管理,分散使用,撒“胡椒面”和“跑冒滴漏”现象严重,实际效果不好,农民群众对此意见较大。希望中央和省级财政进一步加大对基层农村税费改革的财力支持,建立必要的经费增长保障机制,从体制和制度上帮助基层实现财政脱贫。否则,从近期看,不利于巩固现有农村税费改革成果、影响农村综合改革的全面推进,从长远看,不利于党在农村执政能力建设和农村社会稳定发展。

  (三)减轻农民负担政策不坚决,建立农民减负增收的长效机制任重而道远。基层反映,农村税费改革后农民负担问题确实得到了有效缓解,但农民负担反弹的隐患还很多。一是农村道路、小型农田水利建设资金投入不足,“钓鱼”工程、配套项目普遍存在,要么向农民摊派,要么形成新的乡村债务。二是农业生产资料价格上涨过快,农村教育、涉农服务乱收费和变相乱收费现象依然存在。三是粮食价格很不稳定,与农业生产成本、利润挂钩的粮食综合价格形成机制尚未建立,农民种粮的积极性难以持久。

  针对上述问题,地方建议,下一步农村综合改革应继续坚持“多予、少取、放活”的方针,大力调整国民收入分配格局,继续坚持让农民直接受益的原则,分步骤有重点地解决与农民切身利益相关的问题,着力构建五项机制:一是改革要消除可能增加农民负担的各种体制性因素,进一步增加对农民的直补项目和数额,尽快改善农业生产条件,为农民自主增收创造良好环境,逐步建立农民增收减负机制。二是从与农民切身利益相关的领域入手,在改善农村生产条件方面以水利、交通、动力能源建设为重点,改善农民生活条件方面以教育、卫生、社保建设为重点,进一步加大投入,明确各级投入责任,尽快实行免费义务教育,逐步建立公共财政对“三农”的投入增长机制。三是大力开展县以上行政区划、乡村学校布局、乡镇机构与职能三个方面的调整和完善。长期内要从根本上解决县乡财政困难的问题,建立村级经费有效保障渠道,确保基层政权组织正常运转,具备自主开展工作的能力和财力,着力构建农村工作新机制。四是建立农村税费改革相关问题的化解机制。包括农场税费改革、乡村债务、农村税费尾欠等遗留问题的妥善解决。对改革前形成的债务,要充分调动起乡村干部的积极主动性,结合当地实际,灵活运用民间传统方法和市场协商机制进行化解。对与农村税费改革政策调整直接相关的债务,如教育负债等,中央要从政策和资金上予以支持。五是建立协调整个“三农”的惠农机制。加强各级党委政府、各个部门之间沟通与协调,形成统一高效的支持农村建设、农业发展、农民增收的政策联动机制。

  三、我们的意见与建议

  (一)继续贯彻让农民休养生息和向农民多予少取的方针,进一步提高惠农政策整体效益。农村税费改革让农民享受到了实实在在的好处,但由于政策缺乏协调和操作不规范等原因,惠农政策的整体效益还有待于进一步提高。因此,必须继续贯彻让农民休养生息和向农民多予少取的原则,进一步完善政策、规范操作,使农民得到更多的实惠。要从法律、制度、体制上巩固改革成果,建立防止农民负担反弹的长效机制;坚持粮食直补制度不动摇,进一步规范发放程序、降低发放成本;整合政府支农资金,形成合力,集中财力解决农村发展最薄弱、农民最急需的问题;采取有效措施调控农业生产资料价格,防止农民减负成果被侵吞。在此基础上,通过对农村教育、卫生、土地、粮食、公共设施等各个方面的体制和机制进行全面改革和调整,切实改善农民的生产生活条件,从更宽的领域和更深的层面上让农民得到实惠。

  (二)尽快制定出台农村综合改革指导性文件,进一步明确2006年工作重点。农村综合改革是中央统筹城乡发展、全面建设小康社会、加快解决“三农”问题作出的又一重大战略部署,涉及到农村政治、经济、社会、文化各个领域,包括机构、教育、财政、金融、社保、土地、粮食等方方面面,利益关系复杂,政策性强,改革难度大,需要统筹考虑,周密部署。为了尽快统一各方面思想认识、加强对地方改革工作指导、规范基层操作,建议尽快制定出台一个高规格的指导性文件,明确农村综合改革的指导思想、基本原则、改革目标、改革步骤、主要任务、组织领导、工作要求等,对农村综合改革作出总体部署,指导全国面上的改革工作。在此基础上,进一步明确2006年的工作重点,对全面免征农业税,启动国有农场税费改革,制止乡村新债,推进乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制“三项改革”等工作提出比较详细的政策措施,便于地方尽早对明年工作进行部署。

  (三)推进农村综合改革要充分发挥基层工作积极性,创造符合农村实际的改革经验。前一阶段农村税费改革取得的成效证明,在中国农村千差万别的情况下,充分发挥基层干部和群众的大胆探索的精神是确保改革顺利推进的重要条件。农村综合改革涉及层面更深、领域更宽、任务更重,要进一步调动基层干部的工作积极性,按照实事求是的原则大胆进行探索,创造符合农村实际的改革经验:一要统一基层干部思想认识,纠正农村综合改革会损害基层干部切身利益的片面看法,引导基层干部积极投身改革。二要明确乡镇机构改革的目的,不是单纯的简机构、减人员、换牌子,而应更多重视转换乡镇职能和运行机制,转变乡镇干部工作作风和工作方法。三要给予基层干部大胆探索的空间,中央和地方各级在制定改革方案和政策时,不能搞“一刀切”,允许基层对不同的改革模式和实现形式进行大胆探索。四要及时对基层改革予以必要的政策指导,密切跟踪基层改革动态,帮助地方排忧解难。

  (四)坚决制止乡村发生新债,适时开展全面检查。在当前情势下,乡村如果继续发生新债,将直接影响到农村的稳定和发展。各级各部门必须要切实贯彻落实《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》(国办发[2005]39号)提出的“三个不准、两项制度”的要求。乡村自主发展不能超越财力限制,任何工作的开展都要遵守“量力而行”的原则。县以上各级政府及有关部门安排的涉及乡村基础设施建设和农业生产开发项目,必须足额安排资金,不得留有缺口,更不能强行要求乡村搞配套。要加强对乡村新债的监督管理,建立乡镇离任审计制度和责任追究制度,严肃查处违法违纪行为。建议明年由税改办牵头组织一次全面检查,严肃查处顶风借债的直接责任人,全面整顿要求乡村搞配套上项目的部门行为。

  另外,考虑到目前基层既要千方百计弥补前一阶段税费改革带来的减收缺口,又要为下一阶段综合改革支付改革成本,在财力上面临着巨大的压力,建议从明年起在“十一·五”期间进一步加大对地方农村税费改革转移支付力度,为全面推进农村综合改革创造比较宽松的改革环境。

                                                                                                                         2005年11月

 

附件下载:

 

  】 【打印此页】 【关闭窗口

版权所有:中华人民共和国财政部
地 址:北京市西城区三里河南三巷3号
网站管理:财政部办公厅
电子邮箱:webmaster@mof.gov.cn
技术支持:财政部信息网络中心
邮编:100820 电话:010-68551114
京ICP备05002860号