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调整完善乡镇财政所职能的调研情况及意见

  调整完善乡镇财政所职能的调研情况及意见

  为进一步规范乡镇财政职能,加强乡镇财政管理,发挥乡镇财政监督作用,近日,国务院综改办调研组赴湖南省益阳市进行了实地调研。现将具体情况简报如下:

  一、目前乡镇财政所职能基本状况

  到湖南省益阳市调研,我们实地了解了沅江市三眼塘镇、南嘴镇、赫山区龙光桥镇、八字哨镇4个乡镇财政所的职能和管理状况。总的感觉,目前,益阳市各乡镇财政所承担的工作大致相同,主要是承担乡镇一般预算资金的收支管理,部门综合预算管理,非税收入的征管,国有(集体)资产管理,财政补贴资金发放与信息化管理,执行财政监督,参与农村综合改革,协助税收征管等。与取消农业税前相比,目前乡镇财政的职能、工作环境和管理方式均发生了很大变化,主要表现为“三个转变”:

  一是由过去向农民收钱的“征管型”向现在给农民发钱的“服务型”转变。农业税取消后,乡镇财政负责征收的主要是契税、耕地占用税和少量国有资产收益,收入量和工作量都很小,其征管功能明显弱化。如赫山区八字哨镇财政所农村税费改革前组织的收入占整个乡镇财政收入的72%2007年仅占11%。与此同时,乡镇财政为农服务职能显著增强,目前主要工作是部分涉农补贴的审核发放。益阳市2007年向农民发放补贴金额达3亿多元。

  二是由过去抓收入为主的“收入型”向现在管理财政收支的“收支并重型”转变。由于中央支农惠农政策不断加强,涉农补贴和支农项目越来越多,加上“村财乡代管”财政管理方式的推行,乡镇财政管理和监督涉农资金的任务比以前明显增加。

  三是由过去“单纯业务型”向现在“综合协调型”转变。目前,乡镇财政逐步承担了建设社会主义新农村、组织提供农村公共产品和服务、推进农村综合改革等多项任务,其综合协调的功能明显增强。

  尽管益阳市适应取消农业税新形势的要求,对乡镇财政所的职能定位和管理方式等进行了积极探索,实现了明显的职能转变。但结合我们对全国其他地方乡镇财政职能状况的了解,从一级政府一级财政的角度看,如何规范乡镇财政职能、加强乡镇财政管理、发挥乡镇财政监督作用,还有不少需要研究解决的问题:

  从机构编制来看。益阳市对乡镇财政所实行“县乡共管、以县为主”模式,人员为行政编制。但就全国看,情况很不一样,有的改为县财政局派出机构,有的与乡镇经管站合并;人员编制也不统一,有行政编制,也有事业编制。省里对口部门有的是乡镇财政管理处、有的是基层财政管理局,也不太统一。

  从预算编制看。调研中的几个乡镇财政预算编制都比较简单、粗糙,对政府收支项目只是简单的列举,不全面、不完整。有的收支项目还没有纳入到财政预算管理范围,预算执行和管理也不严格,约束力不强。

  从收入来源看。取消农业税后,加上农村地区的契税、耕地占用税税源十分有限,使得乡镇财政固定税收收入大幅减少,日常运转和社会事业支出主要依靠上级财政的转移支付。乡镇自有收入大都来自出租、出售国有资产、土地收入,来源不稳健、不规范。

  从支出管理看。随着农村义务教育等一些事权及支出责任上收到县,乡镇财政支出的范围越来越窄。具体操作中,全国各地情况也不一样。比如说农村义务教育支出,有的地方随管理体制一并全部上收到县,有的只是管理体制上划了,教职工基本工资发放等部分支出责任仍然留在乡镇。

  从涉农补贴发放看。目前,国家涉农补贴约有30多项,但各项补贴资金的审核、发放和监督管理,全国各地做法并不统一。有的地方如安徽等省全部都通过乡镇财政所来审核、发放和监管,有的地方只是部分交由乡镇财政所承担。如沅江市目前由乡镇财政所发放的涉农补贴仅有良种补贴、粮食直补、综合直补、移民后扶基金、能繁母猪补贴、农机具补贴等六项补贴。

  从支农资金监管看目前,各级财政系统安排的支农项目资金,乡镇财政已经参与监督管理,但上级各部门安排的水利、道路、林业、农业等“条块”支农项目资金,乡镇财政很难参与监管,往往是“看的见的管不着、管的着的看不见”,导致很多涉农项目资金游离于财政监督之外,使用效率不高。

  总体来看,取消农业税后,乡镇财政职能有增有减,工作任务也没有减少,基层干部反映,相对于改革前,业务量反而越来越大了。但在乡镇财政工作实践中,原有的一些职能还不够规范和完善,新增的涉农补贴审核发放等职能各地做法也不一样,其他部门项目资金的使用管理等尚未全部纳入监管范围,亟需加强统一政策指导和协调。

  二、调整完善乡镇财政所职能的意见和建议

  乡镇财政所是乡镇政府的重要职能部门之一,转变乡镇财政职能、加强乡镇财政管理,是乡镇机构改革的重要内容和农村综合改革的应有之义。乡镇财政是我国整个财政体系的基础层级,直接面对着农村公共产品的消费者,是推进农村公共财政体系建设、促进农村公共服务均等化、落实支农惠农和改善民生政策的直接组织实施者。目前,国家财政用于支持“三农”的资金很多,为了保证支农资金的使用安全,提高支农资金的使用效益,需要进一步发挥基层财政的管理作用。同时,乡镇财政还直接与广大农民群众打交道,且管理最薄弱、财力最困难,处理不好很容易造成一些乡镇为抓收入又打农民主意,侵害农民利益。因此,乡镇财政所作为乡镇政府的重要组成部门,随着乡镇机构的改革和乡镇政府职能的转变,也要通过改革,进一步加强和完善预算编制和执行职能,充分发挥面向第一线的优势,更多地参与到支农项目的申报、评估、实施、监督的全过程,确保国家各项支农惠农政策的落实。目前,不少地方在深化乡镇机构改革中,从当地实际出发,因地制宜地开展了各项完善乡镇财政所职能的工作,益阳市委和政府也正着手研究并准备开展完善乡镇财政职能、加强乡镇财政管理改革试点工作,建议可由湖南省益阳市结合实际开展此项改革试点工作,进一步探索路子,积累经验。

 

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