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关于湖南省武冈市农村“费改税”试点情况的调查报告

   

   

  关于湖南省武冈市农村“费改税”试点情况的调查报告

   

  财政部、农业部联合调查组

  1998年11月

   

  1998年10月27日至10月31日我们对湖南武冈市农村“费改税”试点情况进行了调查。调查组听取了武冈市委、市政府关于全市农村“费改税”情况的汇报;召开座谈会,分别听取了财政局、农业局、粮食局、农委、教委、乡镇委等有关部门和部分乡、村干部及农民群众的意见;到邓元泰镇、龙田乡进行了实地调查,走访了部分农户和村组干部。武冈调查结束后,在长沙,调查组听取了省政府、省人大对武冈农村“费改税”的有关意见。现将有关情况报告如下。

  一、武冈市为什么要推行农村“费改税”

  武冈市地处湘西南,是湖南省邵阳市所辖的一个县级市,全市共有17个乡镇,4个街道办事处,耕地面积545万亩,人口71万,其中农业人口近60万。1995年,该市首先在邓元泰和龙田两个乡镇进行了农村费改税试点。1996年将试点范围扩大到六个乡镇,1997年在全市17个乡镇全面推广。

  据了解,武冈市大力推行农村“费改税”,主要是为了解决农村收费管理中存在的三个主要问题。一是收费乱。据当地干部群众反映,目前农村中的各种收费,政出多门,种类繁多。来自于各种法规、部门红头文件以及领导讲话的收费、集资、摊派项目和达标活动,层出不穷。有关法规、文件明文规定的涉及“三提五统”内容的提取标准,加总起来就超过了农民人均纯收入的5%。武冈市列举了六项主要的有红头文件的收费项目及标准:教育附加费按农民上年人均纯收入2%提取,卫生事业费按0.5%—1%提取,农业技术推广费按0.5%—1%提取,计划生育统筹费按1.5%提取,国防教育、民兵训练和征兵费按1.5%提取,村组干部提留按1%—1.5%提取。这六项收费,仅按规定的最低提取标准相加,其收费总量就已占农民上年人均纯收入的7%。农民负担加重的势头难以控制,治乱减负工作,在基层开展起来相当困难。二是收费难。由于收费管理混乱,导致农民的抵触情绪大。国家规定的“三提五统”也难以收上来。据反映,改革前武冈市收取“三提五统”要通过“人海战术”,由村组干部挨家挨户上门催收,征收成本一般在20%左右,收费难,已成为农村工作中的“第一难事”。该收的收不上来,该支的支不出去,拖欠村干部误工补助的现象相当普遍。受其影响,一些地方人心涣散,班子瘫痪,严重影响农村基层政权的稳定和农村社会经济的发展。三是财力分散,管理混乱。改革前,武冈市各乡镇的“三提五统”,由乡镇政府各相关机构、部门分别管理和使用。财力分散,各自为政,缺乏监督。为规范收费管理,遏制农民负担不断增长的势头,保证“三提五统”的足额收取,集中使用财力,保证农村公益事业和政权建设支出,巩固农村基层政权,经武冈市人大批准,市委、市政府决定进行农村“费改税”。

  二、基本做法

  武冈市实行农村“费改税”的主要内容和做法是:

  1、将三项村提留和五项乡统筹(简称“三提五统”)改为“农村公益事业建设税”。其中,三项村提留是指公积金、公益金和管理费;五项乡统筹是指用于乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路的费用。

  2、“农村公益事业建设税”以上年农民人均纯收入为计税依据。各乡(镇)实行差别比例税率。即税率在农民上年人均纯收入5%范围内,由各乡镇人民政府根据实际情况核定,报经市“费改税办公室”和“减轻农民负担办公室”联合审定后执行。从1997年核定税率看,最高的马坪、晏田、秦桥、水浸坪四个乡镇的税率为4%,最低的湾头桥镇税率为2.9%。

  对农民人均纯收入的确认,武冈市政府根据试点情况逐年进行了调整。1995年至1997年,采用的是统计部门的数据,1998年改用农经部门的统计数据。因口径不同,两个部门统计数据存在较大差异,如1997年武冈市统计局提供的农民年人均纯收入数为1796元,市农经部门统计的数据为1078元,两者相差718元。另外,1997年以前以乡(镇)为单位计算农民年人均纯收入,1998年改为以村为单位计算。   

  3、“农村公益事业建设税”的纳税人为试点乡镇区域内的农民。实行以人为主,人地结合的办法征收。对既有户口又有责任田的,实行全额征收;只有户口没有责任田或只有责任田没有户口的,实行减半征收。  

  4、“农村公益事业建设税”按年度由乡镇财政所统一负责征收。采取征收现金的方式,主要是在秋粮收获季节集中征收。1997年以前,通过委托粮站在农民售粮时代扣,1998年改由乡镇财政所委托村民委员会组织征收。   

  5、收取的“农村公益事业建设税”,主要用于国务院规定的乡统筹、村提留的支出范围,具体规定了12个方面的用途。以1997年为例,全市“农村公益事业建设税”收入1993.19万元,其中,用于乡村两级教育费附加支出776.33万元,占38.9%;农村卫生事业发展支出66.98万元,占3.4%;农村文化、体育、广播电视事业发展支出38.14万元,占1.9%;烈军属优抚支出44.91万元,占2.3%;五保户特困户支出36.44万元,占1.8%;基层民兵训练、征兵及国防教育支出64.95万元,占3.3%;计划生育统筹支出139.82万元,占7%;乡镇、村道路重点建设支出59.27万元,占3%;农田水利基本建设和开发性农业支出66.27万元,占3.3%;村、组干部报酬和公务费支出502.73万元,占25.2%;公益金支出95.92万元,占4.8%;征收经费81.59万元,占4.1%。与原“三提五统”支出范围比较,增加了预备费(即公益金)和征收经费两个项目。   

  6、“农村公益事业建设税”收入,由乡(镇)政府通过乡镇财政预算统筹使用。资金的使用,实行预算制、报账制和乡财政直接开支三种管理方式。即对可实行单位预算管理的,如乡镇联校,按预算单位管理;不便实行单位预算管理的,如民政、优抚等,实行财务报账制管理方式;对乡镇政府直接安排使用的一些开支,如乡村道路建设等,由乡镇财政直接列支。乡镇收取的“农村公益事业建设税”不向村返还,村组干部报酬及公务费支出由乡镇政府统一安排。       

  为制止乱收费,武冈市规定,实行“费改税”后,取消一切其他无偿收费。对强行乱收费的,农民有权抵制并可提起行政诉讼。   

  三、取得的成效和存在的主要问题   

  从我们调查了解到的情况看,武冈市农村“费改税”三年的试点工作,既取得了一定的成效,也存在一些问题。   

  (一)主要成效

  一是一定程度上遏制了农民负担不断增长的势头,有利于减轻农民负担。从全市来看,1996年“费改税”前,农民负担总额为2997.1万元,人均负担52.68元,1997年费改税后,农民负担总额为2786.3万元,比1996年减少了210.8万元,人均负担50.94元,比1996年减少1.74元。另外,从我们实地调查的邓元泰和龙田两个乡镇看,“费改税”前的1994年,农民交纳的“三提五统”费占上年人均纯收入的比重分别为4.3%和3%,1995年两个乡镇农民交纳的“农村公益事业建设税”占上年人均纯收入的比重分别为3%和2.5%,1996年分别为2.4%和2.9%,1997年均为3%。农民负担有所下降。二是乡镇政府财力有了必要保证。改革前,统筹提留的收取难度大,拖欠严重,乡镇政府有关支出,特别是村组干部的报酬,很难得到保证,影响了乡镇政府有关工作的正常开展和村组干部工作积极性;改革后,村组干部的报酬和乡镇政府有关支出有了一定保证,调动了乡村干部的积极性。三是缓解了干群矛盾。“费改税”后,基层干部不再直接到农户家收取费用,一定程度上缓解了干群之间的矛盾,基层干部可抽出更多的时间参与社区管理工作。   

  (二)存在的问题 

  一是没有杜绝税外收费。武冈实行“费改税”后,仍保留了1995年邵阳市政府规定向每个农民收取10公斤稻谷或10元钱的公路集资项目,1997年全市共向农民收取公路集资款550万。另外,升级达标活动仍然存在。如厕所卫生达标,要求农户将厕所改造成冲水式厕所等。二是“费改税”后村提留纳入了乡镇政府集中使用范畴,削弱了村民委员会的自主权,与中央的有关精神不符。《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确指出:要全面推进村级民主决策。凡涉及村民利益的重要事项,如村提留的收缴和使用,村干部享受误工补贴的人数和标准,都须提请全体村民或村民代表会议讨论,按多数人的意见作出决定。武冈市“费改税”后,征收的“农村公益事业建设税”,全部集中在乡镇政府,村提留部分不返还给村民委员会,用于村级的支出比例下降。村级支出主要是两项内容,一是村干部误工补贴,二是村级组织订阅报刊,且这两项支出都由乡镇政府决定,村级组织对村提留的使用,没有自主权。据统计,1997年全国“三提五统”收入为702.96亿元,其中属于村级组织的村提留收入为414.43亿元,占59%;武冈市1997年实行“费改税”后,全市“农村公益事业税”收入为1993万元,其中安排村组干部报酬及公务费的支出为502万元,仅占25.2%。其比例大大低于全国的平均比例。三是对一些有偿服务收费,缺乏有效管理,农民负担增长过快。据了解,目前武冈市的行政事业性收费虽然得到了遏制,而一些经营性收费缺乏管理,收费标准越来越高,涨幅过快,成为加重农民负担一个重要因素。据龙田乡农民贺成生反映,他家承包的田地面积没有发生变化,但交纳的水费却从1994年的33.11元,增加到1997年的70.01元,无论受益或非受益田地均要交纳,农民普遍意见较大。   

  四、有关方面的评价   

  武冈市农村“费改税”引起了湖南省有关方面的重视,各个层面从不同角度对武冈“费改税”办法提出了不同看法和意见:

  1、武冈各级干部特别是乡村干部普遍拥护这项改革。他们认为,实行“费改税”最大的好处是,规范了农村收费,减少了征收难度,缓解了干群关系,集中了乡镇财力,村级干部的补贴有了必要保证,促进了农村基层政权的稳定和巩固。武冈市委、市政府反映,该市“费改税”面临的两个主要困难和问题:一是中央要求农民承担提留统筹费计提依据实行“乡改村”,理论上讲,相对公平合理,但执行起来工作量很大,且受利益驱动,各村上报统计数字弹性较大,收入计划很难完成。二是实行粮食购销体制改革后,粮食部门不准代扣“农村公益事业建设税”,只能像以前收取提留统筹费一样,由乡村干部向农户直接征收,征收难度大,收入进度慢。   

  2、湖南省人大、省政府对武冈“费改税”几年的试点情况,给予基本肯定。认为武冈“费改税”在减轻和规范农民负担,改善和健全乡镇政府职能,稳定和巩固农村基层政权等方面取得了一定成效。同时也反映,武冈“费改税”还存在一些争议。如“费改税”立法依据不足,没有建立起有效的杜绝税外收费机制,等等。湖南省政府结合本省实际情况,提出规范农村税费改革的思路是“取消乡统筹,增加农业税,减少村提留,完善义务工”。

  3、部分农户反映,这种收税办法简单明了,透明度高,可以心中有数。 

  五、几点建议

  经过调查,我们认为,武冈“费改税”,在一定程度上有利于遏制农民负担不断增长的势头,对于规范收费,加强资金管理,改善干群关系,及时发放村组干部误工补贴,促进农村基层政权的稳定等,有积极意义。通过对武冈的调查,我们也同时认为,农村税费改革还应注意研究解决以下几个问题:

  一是新时期乡镇政府职能定位和乡镇政府机构改革。目前,乡镇政府职能定位不清,机构臃肿,队伍庞大,财政负担重的问题相当普遍,这也是导致农民负担加重的一个重要原因。据了解,武冈市17个乡镇2个街道办事处共有机构349个,平均每个乡镇18.3个机构,平均每个乡镇财政供养人口394人(扣除教师,还有171人),其中湾头桥镇多达709人(扣除教师,还有325人)。在以农业为主的武冈,如不解决如此庞大的“吃皇粮”队伍,要从根本上减轻农民负担,是相当困难的。实行农村税费改革,规范政府分配行为,切实减轻农民负担,必须根据社会主义市场经济的要求,确定乡镇政府职能以及村民委员会的职责,大力精简乡镇政府机构,按照财权与事权相统一的原则,合理确定乡镇财力,进而实行农村税费改革。   

  二是落实中央有关农村的方针政策,尊重村级组织的自主权。将村提留纳入“费改税”,集中由乡级政府统一使用和管理,虽有利于解决村干部待遇保障问题,但实际上削弱了村一级组织的财务自主权,不利于加快农村基层民主化进程和农民群众行使当家作主的权力。   

  三是农村税费改革要综合考虑农民负担,切实防止税外负担的增长。减轻农民负担,是保护农村生产力,保持农村稳定的大事,必须综合治理。特别要防止在“费改税”之后,将一些向农民提供的自愿、有偿服务,变为强制服务,强制收费,或擅自提高收费标准,增加农民负担的倾向。   

  为使农村税费改革试点工作顺利进行,我们建议:   

  1、武冈市的试点工作可以继续进行,试点工作必须注意遵守和贯彻党在农村工作的方针政策,不断总结经验,完善试点办法。上级组织要加强对试点工作的指导,在试点办法尚未成熟的情况下,不宜大范围的推广。

  2、加快农村税费改革步伐,尽快制定统一政策和办法,指导全国农村税费改革工作。据统计,目前全国有50多个县市在进行农村税费改革试点,试点模式存在较大差异。为指导和规范各地农村费税改革试点工作,中央要加快农村税费改革步伐,尽快研究出台有关政策和具体改革措施,推动农村税费改革的健康发展。

 

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