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农民税费负担状况及深化农村税费制度改革
——《农民权益保护法》立法专题调研报告

  王保安  黄维健  胡忠勇  赵登发

  (国务院农村税费改革工作小组办公室)

      根据全国人大农委《农民权益保护法》立法调研方案的要求,国务院农村税费改革工作小组办公室就“农民税费负担状况及深化农村税费制度改革”问题进行了专题研究,并会同有关部门对黑龙江、江西、广东、湖北、四川、陕西等6个省份进行了实地调研和书面调查,召开了有关涉农部门座谈会,分析研究了农村税费改革前后农民负担状况、存在问题及原因,提出了深化农村税费制度改革和《农民权益保护法》立法相关问题的政策建议。

      一、农村税费改革前后农民税费负担状况

      (一)改革前农民负担状况。2000年农村税费改革前,农民负担项目主要包括四个方面:一是依法向国家缴纳的税收,主要是按照1958年《中华人民共和国农业税条例》规定缴纳的农(牧)业税、按照1994年《国务院关于对农业特产收入征收农业税》规定缴纳的农业特产税和按照1951年《屠宰税暂行条例》缴纳的屠宰税;二是根据1991年《农民承担费用和劳务管理条例》规定,向乡镇政府和村级组织按照不超过上年农民人均纯收入5%缴纳的村提留和乡统筹费(简称“三提五统”);三是按照《农民承担费用和劳务管理条例》规定,每个农村劳动力每年承担15-30个标准工日的劳动积累工和义务工(简称“两工”);四是各级政府和有关部门出台的涉及农民负担的其他行政事业性收费、政府性基金、集资和各种摊派。

  党中央、国务院历来高度重视农民负担问题,特别是90年代以来,中央先后出台了一系列减轻农民负担的政策措施,控制“三提五统”征收比例和“两工”数量,清理涉农收费项目,治理农村“三乱”,取得了一定成效,初步遏制了农民负担过快增长的势头。据统计,1999年全国农民直接承担的税费负担总额约为1247亿元,全国农民人均税费负担为140多元。其中,农民缴纳的农(牧)业税、农业特产税、屠宰税各项税收收入307亿元;农民直接缴纳的村提留和乡统筹费约为601亿元;农民承担“两工”中的以资代劳及其他各种社会负担(包括行政事业性收费、集资、罚款、摊派等)339亿元。另外,农村劳动力还承担了“两工”约82亿个,劳均17个。与1996年相比较,1999年全国农民直接承担的税费负担增加118.6亿元,三年增长了10.5%;农民人均税费负担增加13.5元,增长了10.7%;全国农村劳动力劳均承担“两工”减少了6.6个,减少28%,详见表1

  11996-1999年农民税费负担情况表

 

  1996

  1997

  1998

  1999

  农民直接承担的税费总额(亿元)

  1128.4

  1281.0

  1360.0

  1247.0

  农民人均

  税费负担

  ()

  农业税收

  34.1

  35.2

  37.5

  34.5

  三提五统

  68.0

  72.6

  73.1

  67.5

  社会负担

  14.7

  27.0

  31.2

  30.9

  以资代劳

  9.8

  9.1

  10.9

  7.2

  合计

  126.6

  143.9

  152.8

  140.1

  劳均两工(个)

  23.6

  18.2

  21.0

  17.0

  (注:“税费总额”不含“其它税收”;数据来源于农业部)

  (二)改革后农民负担状况。为了从根本上减轻农民负担,理顺国家、集体、农民三者之间的分配关系,促进农村经济社会的稳定发展,2000年,中共中央、国务院下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》(中发[2000]7号),决定从2000年起,率先在安徽全省和其他省份的部分县(市)进行了农村税费改革试点,其主要内容可概括为“三取消、两调整、一改革”。“三取消”,是指取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。取消乡统筹费后,原由乡统筹费开支的乡村两级九年制义务教育、计划生育、优抚和民兵训练支出,由各级政府通过预算安排;修建乡村道路所需资金,不再固定向农民收取,村级道路建设资金由村民大会民主协商解决,乡级道路建设资金由政府负责安排;农村卫生医疗事业逐步实行有偿服务,政府适当补助;取消在农村进行教育集资后,中小学危房改造资金由财政预算安排。取消屠宰税;取消统一规定的农村“两工”。今后除遇到特大防洪、抢险、抗旱等紧急任务,经县级人民政府批准可临时动用农村劳动力外,任何地方和部门均不得无偿动用农村劳动力。村内发展生产公益事业所需劳务,实行村民大会“一事一议”。取消“两工”,可以一步到位,也可以逐步取消,实行分步取消的地方一般不超过三年。“两调整”,是指调整农业税政策,在重新核定农业税计税土地面积和常年产量的基础上,适当提高农业税实际负担水平。调整农业特产税政策,逐步将现行农业特产税在生产和收购两个环节征收合并为一个环节征收。“一改革”,是指改革村提留征收使用办法。按照中央的政策,试点地区要取消按农民人均纯收入一定比例收取的村提留项目。原由村提留开支的村干部报酬、五保户供养、办公经费三项费用,采用新的农业税附加方式统一收取,乡镇财政给予必要补助;村内兴办其他集体生产公益事业所需资金,由村民大会实行“一事一议”。村内筹资筹劳实行上限控制。因此,农村税费改革后农民负担项目包括:农业税、农业特产税;少量涉农规费,如身份证、结婚证等证照收费等;经营服务性收费,如农村排灌水电费等;农业税附加和农业特产税附加、村内“一事一议”筹资筹劳。

      按照“积极稳妥、量力而行、分步实施”的原则,农村税费改革由点到面,逐步推开,今年扩大到全国。经过几年的试点,改革取得了重要的阶段性成效:一是农民负担得到明显减轻,初步遏制了农村乱收费、乱集资、乱摊派。试点地区农民减负率一般都在30%以上。考虑到治理乱收费等因素,实际减负效果更加明显。二是农村税费制度得到规范,初步理顺了农村分配关系。试点地区实行了以农业税及附加为主要内容的农村税费制度,初步理顺了国家、集体和农民三者之间的分配关系,逐步将农民负担管理纳入规范化、法制化轨道。三是密切了干群关系,维护了农村社会稳定。通过规范农村税费制度,改进征管办法,不仅把基层干部从过去繁重的催粮收款中解脱出来,而且从制度上促进了基层党风廉政建设,有效地缓解了干群矛盾,减少了农村不稳定因素。四是促进了农村上层建筑的变革,加强了农村基层政权建设。税费改革推动了乡镇机构精简和职能转变,推动了农村义务教育体制改革和县乡财政体制改革,村级组织也发生了积极变化,有利于建立与社会主义市场经济相适应的农业行政管理体制。

  据统计,200220个全面试点省份农民合同内负担为416亿元,其中农业税、牧业税、农业特产税合计为340亿元,两税附加76亿元。与1999年同口径比较,农民合同内负担减少了207亿元,减少33%。农民人均负担由90元减少到60元,减少了33%。如果将逐步取消的“两工”考虑在内,农民得到的实惠更多。2003年全面推进农村税费改革后,农民负担将会进一步减轻,这次专题调研的黑龙江等6个省份改革前后农民负担对比情况见表2

  2:黑龙江等6省份改革前后农民负担对比表

   

  黑龙江

  西

  广

  

  

  西

  改革前农民负担(亿元)

  农业税收

  12.04

  11.21

  1344

  20.00

  18.26

  13.38

  屠宰税

  0.17

  2.77

  1.05

  2.60

  5.26

  0.10

  三提五统

  16.75

  16.11

  23.95

  33.02

  27.39

  11.37

  教育集资

  3.21

  1.09

  4.87

  3.19

  4.65

  1.75

  以资代劳

  8.74

  1.60

  0

  1.30

  13.65

  1.40

  两工(亿个)

  1.74

  1.98

  0

  4.86

  8.47

  2.37

  负担总额

  40.91

  32.77

  45.31

  60.10

  69.22

  28.01

  改革后农民负担(亿元)

  农业税收

  19.40

  16.11

  11.79

  27.46

  24.31

  10.88

  农业税收附加

  3.86

  3.23

  0

  5.29

  4.54

  2.05

  以资代劳

  6.21

  0

  0

  0.21

  11.07

  0

  一事一议筹资

  0.68

  0.40

  0

  3.30

  0.49

  2.56

  公益事业金

  0

  0

  0

  0.03

  0.21

  0

  筹劳

  (亿个)

  过渡期两工

  1.16

  1.50

  0

  2.62

  4.80

  0

  一事一议

  0

  0.1

  0

  0

  0

  0

  合计

  1.16

  1.60

  0

  2.62

  4.80

  0

  负担总额

  30.16

  19.72

  11.79

  36.28

  40.62

  15.50

    减负比率(%

  31.66

  29.0

  73.98

  32.96

  41.14

  46.47

  (改革前各省“三提五统”数为农业部1997-1999年三年平均数,其余为1999年数;改革后为2002年数)

  二、当前农民负担存在的主要问题及原因分析

  (一)当前农民负担存在的主要问题

  农村税费改革前,中央一再三令五申,减轻农民负担,并提出了“约法三章”、“四项制度”和“八个禁止”等政策措施。经过各级、各部门的共同努力,农民负担不断增长的势头得到了初步遏制。虽然农村税费改革取得了阶段性重要成效,农民负担居高不下的问题开始从根本上得到解决。但是,农民负担仍然存在一些问题,主要表现在:

  一是改革政策在一些地方执行不到位。由于个别地方的领导同志对农村税费改革的长期性、艰巨性、复杂性认识还不完全到位,对减轻农民负担的阶段性成果持盲目乐观态度,对工作中的薄弱环节重视不够,部分基层干部对改革政策的理解不全面、有偏颇,政策宣传上还存在“死角”,造成政策执行不到位:一些地方核定农业税计税土地、常年产量等基础工作不够扎实,方法简单,没有张榜公布,征求农民认可,有的甚至搞暗箱操作,虚增计税土地面积,高估常年产量,计税价格偏高,造成农民实际税赋高于名义税赋;有的地方不顾中央三令五申,顶风违纪,仍在收取村内公益事业金,变相收取屠宰税;有的地方将“一事一议”筹资变成固定收费项目;有的地方突击清收农民改革前的税费尾欠,加重了农民的负担。

  二是配套改革滞后,造成农民负担反弹的因素依然存在。一是乡镇机构改革难度大,财政供养人员过多。1998年以来,各地都按中央要求对乡镇机构编制进行了精简和压缩,从数字上看都达到了10%20%的规定比例,但真正减下来的人很少,减下来的部分空编多,编外人员、临时人员并没有减到位,财政减支效果不明显。此外,部门干预、上下对口设机构的压力大,一些部门片面强调其重要性,导致“吃皇粮”队伍越来越庞大。二是乡村债务负担沉重,化解工作困难重重。乡村债务是长期积累下来的老问题,是历史形成的。据农业部抽样调查推算,全国乡村两级会计账面的债务总额为4007亿元,债权总额为2789亿元,净债务总额为1218亿元。但是,由于其债权中有相当一部分属于无法收回的坏账,乡村两级承担的实际净债务约为3260亿元,乡均408万元,村均21万元。全国乡级负债面达90%,村级负债面为83%。三是村级组织合并、教育布局调整等虽有一定进展,但“减人”、“减支”效果不明显。一些地方对配套改革中涉及的农村义务教育、计划生育、乡村组织正常运转等方面的问题,往往只强调财力补助问题,寻找客观原因多,主动寻找解决问题办法的少。

      三是农村“三乱”还不同程度地存在,在少数地方问题还很突出。改革后,一些地方农村“三乱”形式多种多样,有自立、超收的项目,有代收、搭车的项目;范围不断扩展,不仅涉及行政事业性收费,也涉及服务性、经营性的收费;手段越来越隐蔽,有的地方不断变换收费的主体和名称。有的地方流于形式,敷衍了事,不但未严格执行涉农收费“公示制”,而且还将取消的项目和违规的项目也进行公示,把非法项目合法化。一是乱收费。主要是农村中小学乱收费、农村建房乱收费和农业生产用电用水乱收费。一些地方采取多种形式向农村中小学生收取试卷费、桌凳费、水电费等,有的地方农村小学生每学期要缴300-400元。有的地方农民建房少的要缴2000-3000元,多的超过7000元。有的地方灌溉水电费负担沉重,上涨过快,每亩水田的水电费负担80-100元,多的高达160元,水电费每亩增加了30-40元。有的地方生猪销售屠宰环节按每头猪捆绑收取60-100元不等的增值税、营业税、城市教育附加、工商管理费、防疫费、产地检疫费和产品检疫费等。二是乱集资。主要是修路乱集资。有的地方为修县乡公路向农民集资,人均60元,高的达到150元左右。三是乱摊派。主要是农业特产税和报刊摊派。有的地方不管农民种不种特产,都向农民收税。一些地方和部门采取行政手段,层层下达报刊征订任务。有的村订阅报刊多达20余种,费用一般都在3000-5000元,有的地方高达6000元到1万元。

  四是新的农业税征收管理体制尚未建立,涉及农民负担的案件时有发生。尽管农村税费改革后,农业税收征收主体得到了明确,但一些地方强征乱收现象依然存在,导致涉及农民负担的案件时有发生。一是一些基层干部作风粗暴,组织小分队,动用警力,扒粮抬物,突击、强行收取税费。二是一些基层干部违反政策,加重农民负担。三是一些地方乡村干部协税与税务机关征税权责不清,乡村干部不知道怎样协税,大包大揽,代替税务机关越权收税。

  五是农产品价格疲软、生产资料价格持续上扬。近年来,我国农产品出现阶段性、区域性过剩,农产品市场价格疲软。尤其是加入WTO以后,我国的农业必然要面对国外优质低价的农产品带来的严峻挑战,价格进一步降低再所难免;同时,由于近年来农业生产资料价格的持续上扬,造成农业生产成本不断加大,农民单从土地上获得生产经营收入的空间越来越小,这在一定程度上也是造成农民负担问题的重要原因。

  六是改革政策本身还不尽完善,农业税税率较高,农民负担出现了新的不平衡。农村税费改革后,新的农村税费制度虽然取消了“三提五统”等收费,但总体8.4%的税率实际上是将一部分“三提五统”并入了农业税,超过了一般个体工商户5%的营业税。农业税“税随地走”,种地越多,负担越重,出现了农民税赋不均衡的问题。总的来看,经济较发达地区比经济落后地区负担轻;山区比湖区负担轻;无田少田农户比多田和纯种粮农户负担轻;财政状况好的地区比财政状况差的地区负担轻;非农产业的农户比种植业的农户负担轻;非粮食主产区比粮食主产区负担轻。与税收量能纳税、公平负担的原则不尽一致。同时,农业税计税依据的核定和“一事一议筹资投劳制度,为地方政府和村级组织向农民“多收”税费留下了空间。

      (二)农民负担问题原因分析

  农民负担重的问题长期得不到根本解决,其原因是多方面的,既有乡村干部追求政绩、地方财政增收困难等表层因素,也有管理体制不完善、政府行为不规范等深层次问题。

  一是从经济发展上看,我国现行城乡二元结构是农民负担沉重的主要根源。由于资源、条件、地理以及历史等原因,目前我国逐步形成了现代工业和城市与落后、传统的农业和农村并存的二元经济结构,并逐步形成了不平等的农产品购销制度、户籍管理制度、资源分配制度、劳动就业制度等,这些不合理的制度一方面使得农民在依法纳税的同时,还要承担以工农业产品价格剪刀差为主而形成的不合理隐性负担,使农民收益流失。有关部门的研究表明,19501978年的29年,通过价格分配损失的农业积累(即“剪刀差”)达5000亿元左右,平均每年为175亿元。另一方面,由于受城乡二元结构的影响,重城市轻农村的现象普遍存在,形成了城市的事情国家办,农民的事情农民办。农村搞建设、办事业主要靠农民筹资投劳。比如农村公共卫生,我国农村人口占70%,但农村的卫生资源仅占20%。近年来,尽管国家加大了对农村基础设施建设的投入力度,但“农村事情农民办”的格局尚未根本扭转。

  二是从干部管理体制上看,基层干部为追求政绩,加重了农民负担。现阶段,我国县、乡干部基本上是由上级任命,村级干部虽然由村民代表大会选举,但多数情况下,基本上也体现乡镇党委政府的意志,这样,对各级干部“政绩”的评价主要取决于他们对上级所下达的各项指标的完成情况。为追求政绩,一些地方和部门在“人民事业人民办”的口号下,出台了一些不切实际的达标升级活动。在自身利益的驱动下,一些基层干部在其任职期间内,往往倾向于迎合上级的要求,不顾农民的承受能力,工作目标定的过高,要求过急,搞“形象工程”,加重了农民的负担。据统计,全国乡村两级因为“达标”形成的债务达709亿元。还有些干部不能正确处理与农民的关系,工作很少考虑农民利益,对农民给予的少,索取的多,导致一些地方农民不堪重负。

  三是从行政管理体制上看,存在与经济基础不相适应的矛盾。由于在经济转轨时期,适应新体制需要的机构不断设立,而适应计划体制的一些机构又未能及时撤并,使各级政府普遍存在因人设事、人浮于事等问题,基层机构设置的主要特征是职能过宽,机构庞大,人员臃肿,“食之者众,生之者寡”,财政难以承受。为维持机构的运转,不得不靠私自设立收费项目、扩大收费范围、提高向农民的收费标准来解决。从历史上看,全国总人口和财政供养人员的比例,解放初是297120世纪90年代已变成了3212002年为281。据统计,目前全国乡镇财政供养人员达到1280万人,一个乡200人左右,多的达四、五百人。全国享受各种补贴的村干部达到380万人(不含组干部),一个村六、七名甚至十几名干部。这种机构、人员设置状况,加上少数干部只注重表面政绩,办事不分轻重缓急,不考虑群众承受能力,必然要加重农民负担。

  四是从财政体制上看,财权与事权错位是农村“三乱”屡禁不止的根本原因。1994年实行分税制财政体制改革后,划分了中央与地方的财权,但中央与地方以及省、市、县、乡之间的事权划分不够清晰明确,而且事权与财权不统一,尤其是县、乡政府及村委员会往往有事权而无相应的财权,无力承担本应由财政负担的一些支出项目,而机构还需运转,一些事业还要发展,因此,往往通过集资、收费、摊派等方式来解决资金不足。同时,一些地方政府部门受利益机制驱动,职能和权力商品化,借机搭车收费,在国家法律规定之外乱收费、乱罚款、乱集资摊派,导致农村“三乱”问题屡禁不止,农民负担长期居高不下。

  五是从监督机制上看,存在执法不严、处罚不力的问题。从十多年的农民负担监督管理的实践看,农民负担的违法违纪行为有其自身特点,这些行为往往发生在政府和干部身上,从而在客观上增加了监督管理的难度。目前,农民负担之所以居高不下,重要原因是一些地方搞上有政策、下有对策,对减轻农民负担政策不能正确理解,不能认真执行。归根到底,还是由于监督机制不健全、法制不完善、执法力量不强、处罚措施不力造成的。

  三、   深化农村税费制度改革的政策建议

  农村税费改革的最终目标是,理顺农村分配关系,按照建立公共财政和现代税制的要求,逐步取消一切不应该由农民负担的税费,建立城乡统一税制,把我国农业和农村发展建立在规范的制度保障基础之上。目前的改革方案还不能达到这个目的。为此,需进一步深化和完善农村税费改革。

  (一)取消征收农业特产税,进一步降低农业税负担水平,规范农业税征收管理。一是在坚持中央统一政策、各省分散决策,坚持效率优先、兼顾公平,坚持简化税制、便于征管的原则基础上,尽快取消农业特产税。二是农村税费改革各项政策基本到位后,进一步降低农业税负担水平。同时,改革粮食流通体制,采取事实上抵免农业税的办法,对农民实行直接补贴,将农业税税率降低到3%以下。三是加强和规范农业税征收管理,制定和出台农业税征收管理办法,明确执法主体,规范征管程序,完善减免制度,改革征收方式,逐步实现农业税由上门征收向定点征收转变,建立农业税征收机关依法征税、聘请协税员协税的农业税收征管制度,使农业税征管工作尽快走上法制化、规范化轨道。

  (二)改革现行农业税制,建立城乡统一的现代税收制度。农村税费改革的目标是要通过改革建立起一种能促进农村经济全面发展、城乡统一的新税制。农业税是中国最古老的税种,它是与自然经济相联系的,是目前唯一专门面向农民征收的税种。随着社会主义市场经济的发展和WTO规则的实施,我国农业面临新的挑战,现行农业税制与新形势的要求愈来愈不适应。不仅有违税制无歧视原则,还造成城乡分割,不利于产业结构的调整与优化。国外对农业一般没有实行单独的税制体系,而是实行城乡统一的税收制度。同外国农民缴纳所得税相比,我国农民的税费负担很重。因此,在完成第一步农村税费改革后,即应着手第二步农村税费改革问题研究。改革的总思路是逐步实行城乡统一税制。随着国民经济的发展和税收征管水平的提高,逐步废除现行的农业税。根据我国农村千差万别、千家万户的实际,可以对农户征收土地使用税。初步设想,按照轻税、合理负担和城乡统一的原则,对生产农产品的土地按照土地面积和等级分档设置税率,征收农用土地使用税,总体负担应大大低于原农业税负担水平;将销售的农林牧渔等产品纳入增值税范围,并采取按计算抵扣额的办法,使农产品实际税负水平很低,对一些农产品品目可以免征;将从事种植业、养殖业、捕捞业等农业生产活动取得的收入纳入个人所得税征税范围,暂只限于极少数从事种植业、养殖业的高收入大户征税,体现对广大农村低收入居民的照顾。这样,可以在农村建立起以土地使用税、增值税和个人所得税为主的税收体系,替代传统的农业税,最终形成对城乡土地使用、工农产品销售、城乡居民收入统一的税收制度,消除城乡二元税制结构,进一步规范和理顺农村分配关系。

  (三)加大对农业的投入,促进农村经济的发展和农民增收。党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标。为进一步解放和发展农村生产力,活跃农村经济,增加农民收入,政府不仅要加大对农业生产的投入,将目前对农业的间接补贴改为直接补贴、将暗补改为明补外,还要积极推进农业和农村经济结构战略性调整,开辟农民收入持续稳定增加的新途径、积极推进小城镇建设,加快城镇化进程,促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移,积极推动农村经营体制创新,把家庭承包经营和农业产业化经营结合起来,大力发展“农会”组织,提高农民进入市场的组织化程度、积极开拓农村市场,搞活农产品流通,建立健全农业社会化服务体系,为农民增收创造良好的外部环境。

  (四)加快推进乡镇机构改革等配套改革。乡镇机构改革是农村税费改革最重要的配套措施,直接关系到税费改革的成败。按照减少级次、精简效能的原则,建议将乡镇政府改设为县级人民政府的派出机构,取消乡一级政府设置。有关行政管理部门如公安、司法、税务、工商等,可按照经济区划在基层设置必要的派出机构。基层事业单位要按照建立社会主义市场经济体制的要求,属于政府事权范围的,如中小学校义务教育,应由政府负担其经费;该走向市场的,如农业技术推广、畜牧、农机服务等涉农服务站所,要按市场化运作进行改制和撤并。今后,政府主要通过必要的政策引导、信息发布等方式为农民提供服务。乡镇派出机构人员经费由县级财政实行统一管理,严格按编制发放。采取多种优惠政策,解决乡镇分流人员的后顾之忧。要加快农村义务教育管理体制改革,精简优化教师队伍,合理调整学校布局,切实提高教学质量。

      (五)进一步完善村内“一事一议”筹资投劳政策。逐步取消“两工”并对“一事一议”实行上限控制,是中央农村税费改革的一个重要政策,对于防止强行以资代劳,减轻农民负担,具有重要意义,必须长期坚持执行,不能动摇。目前,重点要明确以下几方面内容:一是筹资投劳的范围。如明确哪些事可以议,哪些不能议;二是要有上限标准。根据经济发展水平和建设任务,分类确定最高限额;三是明确议事的程序。必须要通过民主程序进行,同时还要有严格的审批程序,防止村干部说了算,把“一事一议”变成固定收费项目。

  (六)依法清理,规范操作,妥善解决和处理乡村债务。乡村债务问题虽然不是农村税费改革带来的,但过去形成的大量债务,特别是农村中小学危房改造历史欠帐,以及“两基”“普九”达标带来的教育负债,严重影响了乡镇政府、村级组织和一些农村中小学的正常运转,成为诱发农民负担反弹的一个重要隐患。要加强研究解决的思路和办法。总的看,首先要区分乡、村债务的性质。两者性质不同,化解的方法和措施也有所不同。乡镇债务属于政府债务,要靠发展经济,完善财政体制等办法加以解决;村级债务属于集体债务,不应由政府承担,要通过盘活集体资产,债权债务抵冲、发展集体经济等办法来化解。具体可由各地结合实际制定办法,先行试点,积累经验,逐步推行。

  (七)全面落实减轻农民负担“四项制度”,进一步遏制农村“三乱”。一是进一步提高“公示制”的质量和水平。凡是向农民收取的农业税收、涉及农民负担的行政事业性收费、重要商品及服务价格,都要通过多种形式向社会公示。凡是按规定应该公示而没有公示的,农民有权拒绝缴纳。二是严格执行农村义务教育收费“一费制”。国家扶贫开发工作重点县的农村小学和初中实行“一费制”,任何学校不得以任何借口推迟或拒不执行。有条件的地方应扩大“一费制”的实施范围,让更多的农民受益。三是把农村订阅报刊费用“限额制”落到实处。要采取有力措施,进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行,减轻基层和农民负担。严禁将农村订阅报刊费用转嫁给农民或学生。四是严格执行违反农民负担政策责任追究制,加大对涉及农民负担案(事)件的责任追究力度。

  (八)建立健全有效的农民负担监督管理机制。减轻农民负担工作要始终作为各级政府的重点工作不动摇,坚持一把手亲自抓、负总责。农村税费改革推开后,要高度重视和加强对各种涉农收费的专项治理,加强制度建设和创新,建立健全农民负担监督管理工作联席会议制度和涉农收费部门监管责任制,按照“谁主管、谁负责,谁违反、查处谁”的要求,进一步明确各职能部门责任。同时,抓紧建立健全农民负担监测、信访举报、监督检查、案件查处等制度。

      四、对《农民权益保护法》立法的建议

      (一)制订《农民权益保护法》是非常必要的。我国是一个农民占人口大多数的发展中国家,农民为新中国的建立,为社会主义建设,为改革开放作出了巨大的牺牲和贡献。实现好、维护好、发展好广大农民群众的利益是党和国家一切工作的出发点和落脚点,是践行“三个代表”重要思想的重要体现,也是全面建设小康社会的根本要求。因此,制订《农民权益保护法》具有深远的历史意义和现实意义,对规范基层组织涉农税费行为,加强农民权益保护,减轻农民负担都将起到积极的作用,有利于促使我国的农民权益保护尽快走上法制化、规范化的轨道。

  (二)《农民权益保护法》的指导思想应包括以下几个方面:一是要有利于强化农民权益保护的法律约束力,保证农民权益保护的严肃性。明确农民的权益和义务,非经法定程序,不得擅自出台侵犯农民权益的政策、措施以及“乱收费”项目,从而切实改变农民权益保护约束力日趋软化的状况。二是要有利于规范农民权益保护管理程序,明确农民保护管理职权。把农民权益保护、监督等纳入统一的法律管理轨道,克服现实中存在的权责不清、管理和监督不力、随意践踏农民权益的现象。三是要有利于把加强农民权益保护与促进农村的改革和发展紧密结合起来。严格农民权益保护管理和监督,依法控制农民负担水平,依法治理“三乱”,确保农民负担不反弹。四是坚持实事求是的原则。从我国的经济发展和农村社会的实际情况出发,对于目前能实行或者经过努力可以实行的政策措施,通过法律的形式确定下来,对于那些符合改革和发展方向但一时尚难具体化的问题,先作原则性的规定,等条件成熟后再进行充实和完善。

  (三)《农民权益保护法》应体现以下几个方面的内容:一是要明确当农民合法权益受到侵害时所能采取的各种法律手段和救助方式,从而使其能够做到有法可依。二是根据权利与义务对等的法律原则,在规定广大农民群众依法享有的权利的同时,也应明确规定其应尽的各种义务以及违反法律时可采取的相应措施,如规定当事人如无正当的理由拒不履行纳税义务时,应指定特定的部门或人员可以采取一定的税收保全措施等。三是要明确维护农民合法权益的行政执法机构、执法主体及其应具备的执法资格,从而建立起一支高素质的执法队伍,加强对基层农村政策执行情况的监督检查,严肃查处侵害农民权益的案件,为保护广大农民群众的合法权益创造一个良好的法律环境。四是要将“一事一议”、村务公开、财务公开等与农民利益密切相关的有关规定用法的形式进一步加以明确。五是要完善农民法律援助制度,专门对农民的法律援助问题加以规定,如提供援助的机构和人员、援助的具体对象、援助的具体事项等。

  (四)制订《农民权益保护法》应处理好以下几个问题:一是要科学界定农民权益。农民权益不仅包括经济权益,还包括政治权益和社会权益;无论是种地的农民,还是进城务工的农民,都是中国公民,应与城市居民一样,享受同等的权益。因此这次立法保护农民的权益应涵盖以上内容,通过立法,让农民与城市居民有同样的政治、经济和社会权益。二是允许农民成立农会组织。工人有工会,妇女有妇联,青年有青联,但农民没有自己的组织来保护其权益。如果完全依靠各级政府部门和基层组织来保护农民的权益,很难得到贯彻执行,因为损害农民权益的往往就是基层组织。三是要规范政府和基层组织的涉农行为。立法不仅要明确农民的权利和义务,也应该明确政府和基层组织对农民权益保护的义务。四是要处理好与有关法律、法规的关系。目前涉及农民权益保护的法律、法规已不少,如不统一协调,适时修订,农民的合法权益就很难从根本上得到保护。此外,改革户籍管理制度,保护农民的迁徒权等内容也应在立法中予以明确。

  (五)要深化农村税费制度改革,为《农民权益保护法》立法创造条件。农村税费改革是一项系统工程,涉及面广,不仅涉及全体农民的切身利益,而且直接涉及到乡镇政府机构改革、地方财政体制改革、农村义务教育体制改革,牵涉到教育、计划生育、卫生等其他有关部门的实际利益,牵一发而动全身。随着改革的不断深入,一些深层次的矛盾和问题会逐步暴露出来,需要不断探索、改进和完善,不可能毕其功于一役。因此,当前的工作重点应是进一步完善农村税费改革政策,深化农村税费制度,加强调研,积极为《农民权益保护法》立法创造条件。只有在农民负担得到明显减轻,建立了适应公共财政和现代税制要求的农村税费制度,农民负担“稳定”下来后,才能以法律的形式确定农民的责任、义务和权利,维护农民的权益,逐步实现农民负担监督管理工作的法制化。

 

                                                                                                                     二00四年

 

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