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“一事一议”筹资筹劳的总体情况、存在问题
和完善政策的建议

国务院农村税费改革办公室 赵杰、黄维健、王惠平、吴孔凡、石义霞

 

随着农业税逐步取消,“两工”(劳动积累工、农村义务工)也于2006年全部取消,“一事一议”筹资筹劳制度将在农村小型生产公益设施建设中发挥重要作用。为认真贯彻落实“中央一号”文件精神,完善村级“一事一议”制度和机制,引导农民对直接受益的小型农田水利等生产生活设施自愿投工投劳,近些年来,国务院农村税费改革工作小组办公室对 “一事一议”筹资筹劳有关问题进行了专题研究,并赴安徽、宁夏、河南等地进行了实地调研,召开了由乡村干部和农民代表参加的座谈会,征求了基层干部和群众对实施“一事一议”制度的意见,实地参观了通过“一事一议”兴办的小型公益设施项目。主要情况如下:

一、总体情况

村级“一事一议”筹资筹劳是指村民委员会在村级范围内(除农民依法纳税外)向农民筹集资金和要求农民出工的行为。村级“一事一议”筹资筹劳制度,是2000年农村税费改革初期,为适应改革村提留征收使用办法、逐步取消统一规定的农村义务工和劳动积累工的新情况而相应建立起来的。中共中央、国务院《关于进行农村税费改革试点工作的通知》(中发[2000] 7号)明确规定:“村兴办其他集体生产公益事业所需资金,不再固定向农民收取村提留,实行一事一议,由村民大会民主讨论决定,实行村务公开、村民监督和上级审计。对村内一事一议的集体生产公益事业筹资,实行上限控制”。“农村税费改革后取消统一规定的劳动积累工和义务工。村内进行农田水利基础建设、修建村级道路、植树造林等集体生产公益事业所需劳务,实行一事一议,由村民大会民主讨论决定。村内用工实行上限控制”。

为加强对农村税费改革试点地区村内筹资筹劳的指导和管理,农业部于20007月印发了《村级范围内筹资筹劳管理暂行规定》,对“一事一议”筹资筹劳的范围、用途、程序等作了明确规定。村范围内筹资筹劳,主要用于本村范围内农田水利基本建设、植树造林、修建村级道路等集体生产生活公益事业。村级“一事一议”向农民筹资筹劳,实行一事一议、民主决策、民主管理,本着量力而行、群众受益、事前预算、上限控制(具体标准由各省根据实际情况制定,一般每人每年不超过20元)的原则进行。通过一事一议兴办村内公益事业,必须事先征求村民的意见,涉及收费的数额不得超过规定的最高限额。村级“一事一议”向农民筹资筹劳的项目、数额等事项,由村民委员会事前提出并作预算,经村民会议讨论通过。村民会议应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加,或者有本村三分之二以上农户代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数通过。筹资筹劳决定通过后,村民委员会应当将筹资筹劳的决定报经乡镇农村经营管理部门审核、乡镇人民政府审批。

“一事一议”筹资筹劳制度实施以来,通过“一事一议”筹资筹劳发展村内公益事业的覆盖面逐步扩大,筹资额逐步增加。据农业部调查,2002年开展“一事一议”筹资的村9.9万个,占全国总村数的14.57%,筹资额18.2亿元;2004年开展“一事一议”筹资的村达11.9万个,占全国总村数的18.0%,筹资总额21.6亿元,比2002年增加了18.7 %。

村级“一事一议”筹资筹劳既保护了农民利益、减轻了农民负担、巩固了税费改革成果,又促进了农村民主政治和基础设施建设。一是解决了政府管不好,市场不愿管,而群众急需要解决的村内生产公益事业建设问题。2004年,安徽省通过“一事一议”筹资2.4亿元,筹劳2370万个,以资代劳工日1093万个,以资代劳资金4528万元,建成、维修了2万多处生产公益设施;该省舒城县2004年通过“一事一议”筹资,修建乡村道路353公里,兴修蓄水1万立方米以上水塘122口,维修堰堤832处,清理100多公里支渠。宁夏通过“一事一议”筹集资金760万元。黑龙江省有 72 个县(市、区)、801 个乡(镇)、7200 个村开展了“一事一议”,开展并完成的生产公益事业项目7756个,参加筹资的农民1192万人,省级财政补助6944万元,共筹资金额1.39亿元,筹资总额比2003年增加了4.58倍。

二是推动了农村基层民主建设进程。实行“一事一议”制度后,村内兴办生产公益事业所需资金从预算到筹集、从使用到决算等环节,都要充分发扬民主,实行“民主决策、民主管理、民主监督”,使农民真正成为当家人,调动了农民参与管理的积极性,有效地推动了农村基层民主建设的进程。

三是改善了农村干群关系。改革前,许多村“集资摊派年年有,干部常年忙收费,干群关系理不顺”。改革后,干部依法办事、按程序办事的意识明显增强,村内兴修水利、道路建设等集体生产公益事业,群众能监督,干部有责任,改变了过去“村干部上门要,老百姓不愿交”的局面,干群关系明显改善。

四是有效控制了农村“三乱”。乱集资、乱摊派、乱收费是加重农民负担,危及农村稳定的重要原因,单靠清理整顿、限制分摊项目等办法来控制很难根治。采取一事一议,农民筹集资金数量标准是由村民大会或村民代表大会集体讨论决定的。对未经讨论投票表决而任意向农民摊派、集资或收费,村民均有权拒绝缴纳,从源头上堵住了三乱行为的发生。

二、主要经验

各地在“一事一议”实施过程中,充分发挥群众首创精神,结合各地实际,灵活多样地开展“一事一议”,出现了许多好的做法和经验。主要是:

(一)制定制度,规范管理。全国有26个省(区、市)根据《村级范围内筹资筹劳管理暂行规定》,结合当地实际情况,专门制定了村内筹资筹劳管理的具体办法。安徽省对村内兴办集体生产公益事业筹资筹劳还进行了地方立法,省人大常委会出台了《安徽省村内兴办集体公益事业筹资筹劳条例》,从200311日开始实施,将村级“一事一议”筹资筹劳纳入法制化轨道,成为全国第一个以政府法规的形式规范“一事一议”行为的省。宁夏自治区吴忠市利通区和灵武市都分别制定了《村内兴办生产公益性事业“一事一议”管理办法》和《“一事一议”筹资筹劳申议程序》,对“一事一议”筹资范围、议事程序、筹资标准、监督管理等方面作了明确规定。

(二)结合实际,量力而行。目前,农民收入水平仍然偏低,以往以村为单位议事,由于利益不均,所议之事不是全体村民受益,而是部分人受益,往往难以议成。针对这种情况,河南、宁夏、安徽、黑龙江等省(区)完善“一事一议”制度。一是缩小议事范围,对全村难以议成的项目,在不影响村整体利益的前提下,可在受益的自然屯(组)或受益群体中进行;整体议不成的分开议,资金量大的项目议不成,议资金量小的项目,难的议不成,从容易的入手,方法灵活,形式多样。二是对农民筹资实行量力而行,民主决策,民主管理。要求群众受益,上限控制,事前预算,决算公示,一事一议,一事一清。宁夏针对农民收入水平参差不齐的状况,规定筹资标准在不超过1999年各村人均公积金数额的基础上确定筹资上限,结合实际,“一事一议”筹资上限标准2元到12元不等,其中吴忠市利通区的筹资上限标准是6元,灵武市川区12元、山区10元。北京市密云县新城子镇巴各庄村2004年根据村民经济实力,选择修筑上山1500米道路作为首个“一事一议”项目,由于投资少、见效快,使“一事一议”得到农民的理解支持,工程很快实施成功。

(三)“以奖代补”,民办公助。为了调动农民“一事一议”筹资建设生产公益事业的积极性,黑龙江、河南等地地方政府还专门安排奖励资金,对通过“一事一议”议成的项目进行奖励。黑龙江省政府出台了《黑龙江省村级范围内集体公益事业筹资“以奖代补”管理暂行办法》,省政府确定从2004年起,凡是农村“一事一议”筹资完成的集体农田水利建设、植树造林、修建村屯道路和改善环境卫生等公益事业,每年省级财政在财力十分紧张的情况下,安排1.08亿元资金专项对农民筹资已建成的农村集体公益事业项目奖励补助,在年人均筹资12元限额内,省级财政给予50%资金的奖励补助。奖励补助资金直接发放给项目出资人。河南省安阳市政府每年拿出400万元对通过“一事一议”完成的水利综合治理项目进行奖励。

(四)建立协会,帮助议事。河南省安阳县白壁镇在“一事一议”基础上,创立了农民水利协会,协会严格执行“村民自治”的原则,实行民主管理。镇和村以水利站为依托,成立协会和分会,吸收广大群众为会员,选举一部分热心水利事业、有能力、办事公正、群众信得过的老干部、老党员为群众理事,制定了协会章程,规定了协会会员的权利和义务。镇水利协会负责宣传水利政策和整体规划,村水利分会在全村水利总体规划内,负责向群众宣传党的水利政策,商定水利建设项目、建设顺序、筹资办法、施工组织、工程运行管理、费用标准、效益分配等。在资金筹集上,采取“一事一议”办法,发动群众自愿筹资投劳,不搞强行摊派。水利协会成立后,协会会员带头出资、出工兴办水利,使全镇的水利建设呈现出新的生机。该镇岗上村长期以来农田得不到及时灌溉,村里多次进行“一事一议”没有议成。2004年在该村水利协会组织下,召开了3次会员代表会,讨论该村的水利条件改善问题,通过与邻近村相对比,让群众看到改善水利条件的好处,统一了思想,并倡议按受益面积进行筹资,每亩80元。群众捐资筹款比较活跃,个人投资最高500元,共筹资6.4万元,打机井4眼,建节水工程 3000米,解决了群众浇地难的问题,原来浇一次水需要三个小时,每亩需10元,现在浇一次水只需1个小时,每亩只需5元。

(五)明晰产权,利益挂钩。许多地方结合各地实际,按照明确产权、直接受益、标准适度原则鼓励农民自愿投工投劳,灵活多样地展“一事一议”。河南省安阳市积极推动小型农田水利设施产权改革,全市现有小型水利设施35.6万处,大部分通过“一事一议”,通过招投标,实行民营、个人所有或股份合作,引导农村富裕农民投资水利工程,走出一条“先建设—产权改革—再建设”的滚动发展路子。安阳县龙凤村采取公开招标的方式对现有的机井、坑塘、沟渠进行了承包、经营权拍卖等产权改革,获取收益17万元,并将资金用于村里的水利建设,使水利事业走上良性循环发展的轨道。该村村民耿长林通过招标承包了集体水沟500米,采取在水沟两旁植树等措施,收益4.5万元。该省范县濮城镇引黄河水灌溉,每年需要对水渠清淤,村委会对进村到户灌溉的支渠的清淤,交由村民代表大会民主讨论,决定每户承包一段水渠,外出打工者没有劳力,可请亲戚帮忙,村干部监督每户落实清淤,保证水流畅通,灌溉到户,大家收益,收到了较好的效果。

(六)发挥优势,捐款投资。河南省林州市长期以来水资源短缺,水旱灾害频繁,群众自古就有兴修水利的良好传统,改革开放以来,“十万大军出太行”,许多能工巧匠外出从事建筑业打工赚钱,但许多林州籍的人仍热爱家乡、关心家乡水利事业发展,林州市抓住这一情结,发挥地区优势,出台了发动群众捐款兴办水利的鼓励政策。市、乡(镇)、村可通过群众“一事一议”,视捐款额对捐款人给予入光荣册、立石碑、挂铜匾等荣誉。2004年以来该市向水利工程捐款的人数达2.2万余人,捐款总额2700余万元,有力地支持了水利工程建设。河顺镇东皇木村建筑工队长捐款70万元建库塘,临淇镇黄洛池村建筑包工队长先后两次捐款26万元,支持家乡打了一眼深机井,建了一个压力池,彻底解决了群众饮水难的问题。

三、主要问题

(一)“一事一议”开展不平衡。据调查,全国尚有82%的村未开展“一事一议”筹资筹劳,有的根本未议,有的未议成。安徽省每年开展“一事一议”的村数约占总村数的30%,其中沿江和江南地区普遍较少,一般不到10%,江淮地区在20%左右,淮北地区一直在40%左右。在同一地区,不同的县、乡开展也不平衡,安徽省六安市寿县、舒城县每年开展“一事一议”的村能达到80%左右,而该市的金寨县、霍邱县、裕安区每年开展的村却只有10%左右。宁夏开展“一事一议”难度较大,“一事一议”筹资筹劳额呈下降趋势,“一事一议”筹资额从2002年的1071万元下降到2004年的760万元,下降29%;该区灵武市“一事一议”筹资额从2002年的105万元下降到2004年的30万元,下降71%。安徽省金寨县2004年开展了“一事一议”的村由上年的56个下降到34个,下降了5个百分点,仅占全县总村数的7.8%

(二)开会议事难。按照规定,开展“一事一议”,必须召开村民会议或村民代表会议讨论和决定,但是,目前农民外出务工经商人数多,有议事能力的和经济能力的人往往不在家,留在家中务农的往往是没有议事能力和经济能力的人,如安徽省农村劳动力约2530万人,外出打工经商的1018万人,占40%,其中外出半年以上的有819万人,再加上农民居住分散,开会议事人数难以达到规定要求。

(三)筹资执行难。安徽舒城县、金寨县调查发现,村干部力量强的村,“一事一议”资金能收95%,村干部力量弱的村,“一事一议”资金只能收70%左右。少数人不交钱给已经交款的村民造成消极影响,给下次筹资增加了难度。宁夏自治区吴忠市丁家湾村2004年计划筹资1.8万元,用于拦水闸、分水闸和泵站维修,该村开会时大家都同意了,但有30%的资金收不上来,在未缴筹资款的人中,11%是能交而不交的,少数人不愿出钱,影响了筹资筹劳效率,但村组织对此办法不多,也没有别的强制措施。

(四)筹资标准低,满足需要难。现行“一事一议”制度规定,平均每人每年一般为1020元,筹资标准偏低,难以满足农村兴办公益事业的需要。宁夏灵武市崇兴镇余木桥村民马占林反映,他们村计划修一条路,议事时大家说国家把农业税都免了,这条路不能坐等着国家修。可是到算账时发现需要投入8万元,但是按照上限标准12元,只能筹到3万元,资金缺口较大,只好搁置下来,以至现在路基越来越差。宁夏利通区金积镇丁家湾村村民杨永保说:“有些水利设施都是80年代修建的,现在大多数都已经老化,如果现在维修,还能继续发挥作用,不然的话就要完全丧失功能,但是筹的钱太少,不够维修费用,今后再建花钱会更多”。安徽舒城县一些村只有1000人,除去五保户、伤残军人、特困人员,“一事一议”一年只收1万元左右,架桥、铺路这样的工程难以搞起来。

(五)跨乡跨村工程组织难。由于“一事一议”筹资筹劳政策规定仅限于村内生产公益事业,跨乡、跨村的工程难组织。在宁夏灵武市崇兴镇调研时,发现余木桥村毗邻的两个村“自扫门前雪”,余木桥村水渠经“一事一议”筹资兴建后基本畅通,但由于邻村水渠淤塞严重,“接口”不良,水渠灌溉效果受到影响。安徽舒城龙河水库下游的丰乐河、杭埠河跨12个乡镇,灌溉42万亩农田,沿河两岸的堤坝多是土坝,每年夏季暴雨,两岸堤坝往往多处塌方,有些地方发生管涌,每年需要维修,税改前,沿河乡镇利用秋冬季节,组织劳力可进行除险加固,税改后,这样跨村的工程难以“一事一议”,组织施工。

(六)“一事一议”规范难。调研发现,一事一议筹资筹劳制度在各地实施过程中难以规范操作。有的地方扩大“一事一议”范围,把计生投入、村聘教师待遇、五保户供养等不属于一事一议的收费项目列入议事范围,有的地方一事一议项目明显超过上限,有的村筹资前不张榜公布,不召开村民代表会议讨论,不征求群众意见,即使召开群众代表大会也是走过场,没有按规定进行运作;有的所筹资金不单独建账、专人管理、专款专用。据对安徽省调查,开展“一事一议”的地方,能够按照规定程序和要求办事,群众比较满意的村约占70%左右,另外30%左右的村不同程度地存在议事不规范,超范围、超限额筹资等问题,有的地方甚至存在挤占、挪用筹集资金,据调查,安徽省舒城县一些村“一事一议”筹集的资金只有60%能用到项目上,有的资金被用于化解债务,中小学危房改造等,少数农民意见较大。

四、几点建议

(一)适时修改完善“一事一议”筹资筹劳制度。从近年的实践看,村级“一事一议”筹资筹劳制度总体上符合农村改革的方向,符合农村的实际情况,符合广大农民的愿望,但随着形势的变化,实施过程中也出现了许多新情况和新问题,要结合近几年的实施情况,对农业部2000年颁布的《村级范围内筹资筹劳管理暂行规定》进行完善,要按照《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策意见的通知》(中发[20051号)关于要“严格区分加重农民负担与农民自愿投工投劳改善自己生产生活条件的政策界限...引导农民对直接受益的小型农田水利设施建设投工投劳”的精神,总结各地引导农民投工投劳的经验,探讨新形势下进一步引导农民从事小型农田水利设施建设的政策意见;要在考虑农民承受能力的基础上,引导农民对直接受益的小型农田水利等小型生产公益设施建设投工投劳,并就如何引导农民对直接受益的小型农田水利设施建设投工投劳尽快制订指导性文件,在充分讨论征求意见的基础上,条件成熟时,尽快印发各地执行,指导各地“一事一议”实践,提高农业综合能力。

(二)充分发挥各地农民专业协会的作用,帮助“一事一议”。农村专业协会是适应农业市场化、产业化要求,将分散的从事专业生产的农民组织起来,农民根据“民办、民营、民受益”的原则,共同发展商品生产和公益事业,自愿组织起来的合作经济组织。小型水利等生产生活设施,农民大家受益,又要长期维护,可发挥水利协会等专业协会的作用,通过村民“一事一议”建设,建成后,按照受益原则和运行成本,适当收取低廉费用,维持运转。国家要采取政策支持农民专业协会发展,通过协会把农民组织起来。

(三)建立奖补资金,对“一事一议”实行民办公助。公益性较强的、跨村跨乡的农村生产公益设施,属于农村公共产品范畴,理应由政府投入,要按照城乡统筹发展的要求,完善公共财政制度,将农村生产公益事业所需资金逐步列入各级财政投入范围,加大向农村的投入力度,国家新增财力要主要用于农村的各项事业。“一事一议”开展较好的地方普遍有一条重要经验,就是通过财政补助料工费,鼓励和引导农民建设生产公益事业。奖补资金来源,一是盘活存量。2004年“三农支出”2626亿元,2005年将达到2936亿元,资金总量不小,各级政府和部门可引入激励机制,挖掘资金潜力,把“一事一议”生产公益基础设施建设和“三农”资金的存量调整结合起来,从现有“三农支出”中拿出一部分资金进行奖励和补助。二是扩大“三奖一补”的实施范围,增加投入。据调查,2004年全国开展“一事一议”筹资的村平均筹资额只有1.8万元,相对于兴修小型农田水利、村内道路等需求,资金规模偏小、存在一定缺口,各级政府可借鉴黑龙江省的经验,增加投入。中央财政可适时扩大“三奖一补”的范围,对地方各级政府通过财政补助或以奖代补等方式支持村级“一事一议”项目建设的,中央财政可给予适当奖励,以调动各级参与“一事一议”的积极性,建立起共同促进农村生产公益事业发展的良性机制。

(四)明确产权,鼓励社会各界投资经营农村小型基础设施。要加快农村小型基础设施产权制度改革,明晰产权,明确责任,要按照“谁投资、谁受益、谁拥有”的原则,鼓励企业和个人投资兴办农村基础设施,充分调动各方面投资建设和管好农村小型基础设施的积极性。要鼓励通过“一事一议”,村民民主决策,采取入光荣册、立石碑、挂铜匾等各种形式,吸引社会各界捐资建设小型生产公益设施。

(五)加强农村基层组织建设,提高干部组织能力和管理水平。农村基层组织是实施“一事一议”筹资筹劳制度的组织保证。一是要提高农村基层组织的凝聚力。要结合开展保持共产党员先进性教育活动,深入开展创建优秀基层党支部活动,加强思想作风和班子队伍建设,加强农村组织建设,按照规定的程序选配好村级班子,把群众公认、素质较高、能为农民办事、愿为农民服务的人选出来,为群众办实事。通过为民服务,提高基层干部的威信,提高基层组织凝聚力,发挥基层组织在农村公益事业建设中的带头引导作用。二是要提高村干部的民主意识和民主管理水平。要加大对农村干部的教育培训力度,引导他们适应新形势,熟悉相关政策,转变思想观念、提高民主意识,善于运用民主方式,按照农民意愿,解决农村中涉及农民切身利益的问题,对“一事一议”中不缴款的农民,要通过深入细致的思想教育,通过村规民约不让其受益、不让其评先进、张榜公布等手段,约束其履行承诺,缴纳款项。

(六)加强“一事一议”资金管理。“一事一议”中事难议、议难行的一个重要原因是村民对村级财务管理不放心,担心筹集的资金被挪用。因此,要坚持村务公开、民主理财的原则,规范一事一议运作和资金管理,从项目预算、议事、集资、收取到资金使用、决算环节,都要向村民公布,接受村民监督,让村民了解整个工程项目进展和资金使用情况,使村民对“一事一议”的款项“交得舒心,用得放心”。对擅自挪用、平调、挤占一事一议款项的,要严肃查处,属私人贪污、挪用的,要追究法律责任。

 

                                                        二00六年

 

参考文献:

国务院农村税费改革工作小组办公室编:《农村税费改革方案和配套文件选编》,中国财政经济出版社2003年版。

廖晓军主编:《2005财税改革纵论-财税改革论文及调研报告文集》,经济科学出版社2005年版。

 

 

 

 

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