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关于农村税费改革与农村公共财政体系建设问题的思考

国务院农村综合改革工作小组办公室课题组*

 

农村公共财政体系是建设社会主义新农村和实现城乡统筹发展的基本制度保障,而农村税费改革是农村公共财政体系建设的重大先导步骤。本文旨在适应巩固农村税费改革成果和新农村建设的需要,对农村税费改革后农村公共财政体系建设的主要方向性问题、体制性问题和一些具体的改革举措与政策方略进行探讨,并提出我们的认识、思路和建议。

一、农村税费改革对农村公共财政体系建设提出了新的要求,农村公共财政体系建设必须面向农村税费改革和新农村建设的新形势,求解新问题

农村不合理的收费和农业税的相继取消,标志着农村税费改革取得了实质性突破和旧的农村财政收入体系基本解体。其在减轻农民负担的同时,也使新农村建设和城乡统筹发展所引致的农村公共品需求的不断扩大与长期以来形成的农村公共品供给短缺的矛盾空前显化和加剧,并使农村公共财政体系建设面临一系列新的问题。一是主要面向农村的基层政府履行公共服务职能的财力支撑弱化,基层政府的财力保障问题急需找到新的解决办法。二是农村税费改革后,许多乡镇财政只剩下支出功能,县级财政的公共职责普遍加重。乡级财政是否还能或有必要作为一级财政及县级财政如何强化,亟待研究。三是农业税的取消意味着政府在制度层面对农民的少取已得到最后落实,而政府在制度层面对农民的多予的改革则刚刚拉开序幕。怎样公平有效地通过财政分配实现多予的改革目标,亟待作出相应的制度安排。四是取消农业税后,基层财政如何走出过去累积起来的债务困境,成为一个更加棘手的现实问题,必须尽快拿出稳妥、有效的化解策略。这些问题相互缠绕和纠结,都要求我们加紧调整和创新农村公共品供给体制及构建相应的农村公共财政分配体系,尽快明确新形势下农村公共财政改革的方向与制度架构。另外,农村税费改革中形成的理论、经验和触发的问题,使农村社会经济发展的具体任务更加明晰,为农村公共财政体系建设提供了新的推动力;农村税费改革通过减负赢得了农民的拥护,通过切断向农民乱收费的制度渠道,促进了基层政府由机构改革的被动接受者向主动参与者的转变,为农村公共财政体系建设提供了新的政治资源和原动力。这些也都要求以新的视点和抓手推进农村公共财政改革,为新农村建设和城乡统筹发展谋取更大的财政制度收益。

二、农村公共财政建设目标与战略部署的选择:既要遵循公共财政理论的一般规范,又要适应现阶段农村区域和新农村建设的特定需要,还要考虑我国的现实条件和财政承受能力

农村公共财政是整个公共财政体系中满足农村居民公共品需求的制度安排或财政活动。作为公共财政,必须符合公共品提供的一般要求,否则就称不上真正意义的公共财政;同时,作为一种特定历史阶段上针对特定服务对象的财政活动,它必然又具有不同于一般公共财政的特性要求,否则就不是农村公共财政。由此,我们认为,我国农村公共财政总体上应具备五大特征:

1.公共品供给上的分级财政。其基本制度目标是:(1)基于农村财政活动的管理效率,应确定最适的公共财政层次结构。(2)基于公共品的层次性标准,应在制度上明晰各级政府和财政在农村公共品供给上的职责范围。(3)按照财权与事权相匹配的原则,使各级财政行使涉农事权有相应的财力保证。

2.公共资源配置上的向内倾斜型财政。向内倾斜型财政是工业反哺农业、城市支持农村政策在财政资源配置上的具体体现,即财政资源的配置向农村地区内倾斜。其基本制度要素是:(1)有效的农村财政转移支付制度。(2)对农村、农民的少取政策。(3)健全的财政支农政策体系。

3.收支决策上的民主型财政。农村民主型财政的核心是确立自下而上的财政决策机制和农村公共收支的民主程序。其基本制度架构是:(1)真正能够重视农民利益诉求和保证农村发展的财政预算制度。(2)充分尊重农民利益群体发言权的健全的人民代表大会制度和财政预决算审查机制。(3)保证农村和农民政治民主基础上的政府和政府行政方式。

4.管理监督上的法制型财政。农村法制型财政的核心是加强政府财政行为的法制约束,利用法律手段保护农民的财政利益。其基本制度要求是:(1)政府作为财政活动主体,所有的涉农财政收支都必须在法律和制度的框架内进行,不存在制度外的收支活动。(2)财政法规作为财政活动的法律规范,必须涵盖农村财政活动的所有层面,不存在无法可依的法律漏洞。(3)农民作为农村财政活动的监督主体,必须能够对违法的财政行为实施有效地监督和制约。

5.反映农村社会经济变化的动态发展型财政。其基本制度特点是:(1)各级政府的公共职责要随农村公共需求的变化作动态的适应性调整。(2)农村公共财政的制度安排要随农村社会经济基础和相关制度环境的变化逐步优化升级。(3)农村公共服务的水平与结构要随农民和农村发展需求的提高及国家财政实力的增强相应改善。

从现实看,经过农村税费改革和改革开放20多年的体制变迁与经济发展,我国已初步具备了公共财政向农村覆盖的必要条件,但农村公共财政体系建设要取得根本性进展,仍面临农村总体经济发展水平较低且地区间差异悬殊、农村人口众多、国家财力不足、农村民主化程度不高等不利因素的制约。因此,农村公共财政体系建设的战略部署必须突出两条基本思路:一是立足当前,以农村社会和谐和民生为本,权衡轻重,择要突破,优先解决农村基层政权运转难、上学难、看病难、养老难等农村发展中的最尖锐的问题和矛盾。二是循序渐进,有计划、分步骤地打好总体战。近期目标应以规范农村公共财政职能为前提,以实施农村公共财政体制和支出制度创新为核心,构建水平相对较低、层次程度有别但基本有效的农村公共服务体系;中远期则要在合理简化财政级次的基础上,以权益平等和福利公平为目标,全面理顺国家与农民和农村与城市的财政分配关系,建立城乡统一税制和城乡统一福利政策体系,实现城乡统一的国民待遇。

三、农村公共财政体系建设目标下的财政级次改革应以提高农村公共品供给效率为基本原则,近期不能一刀切;农村公共财政各级次的职能定位应量职量能,既要考虑应该做什么,又要考虑有能力做什么

我国农村地域广大,人口众多,提高农村公共品供给效率应是财政级次改革的重要出发点,也应是农村公共财政体系建设目标下财政级次改革的基本原则。现行地方财政多达四个级次,这使得地方财政层面上农村公共品供给面临一系列的效率难题。(1)财政级次过多必然导致基层财政管辖范围的狭小。由管辖范围过小的基层财政(如乡级财政)各自分散提供区域内的公共品,往往会因规模不足而产生效率损失。(2)财政级次过多拉长了自上而下的委托代理链条,加大了政策执行及其监督的成本和难度,并导致信息传递迟缓和失真,结果将难免造成财政决策实施的扭曲变形。(3)财政级次过多导致基层的县乡财政很难拥有自己的主体税种,取消农业税后这一矛盾尤其突出。即使县乡财政的职责能够界定清楚,也会由于缺少相应的财权和财力支撑而难以真正落实。

在现行地方四级财政中,省级和县级财政属于必须保留的基本财政级次,财政级次简化的对象是地市和乡级财政。我们认为,由于我国地区间差异较大,财政级次的简化特别是乡级财政的改革不能一刀切,而应区分不同情况,选择不同的改革模式:其一是撤乡模式。对于经济不发达地区,由于乡级财政缺乏稳定的财源,可以考虑撤销乡级财政,即乡级财政不再作为独立的一级财政,而作为县级财政的派出机构。其二是并乡模式。对于乡镇财政拥有稳定财源的经济较发达地区,可以在近期内维持乡级财政的独立存在,但要考虑对人口较少和经济总量较小的乡镇实行合并,以扩大乡级财政的管辖范围。在乡级财政改革的同时,改革现行的市管县财政体制,实行市县财政平级和市县财政分治,即市财政只管城市自身,县财政改由省财政直接管理。

按地域范围来界定,农村公共财政的主体环节是主要位于农村地区的县乡两级财政和村级准财政(村级财务)。按照量职量能原则,农村公共财政各级次的职能分工是:(1)县级财政主要负责提供县域范围内的公共品,包括政权建设、维护本辖区治安、县级公路、农田基础设施、医疗卫生等;与上级政府共同提供本辖区内的外溢性公共品(如义务教育)和对上级政府的有条件转移支付进行管理并提供配套资金;对乡级财政提供财政支持,并对乡级财政行使监督职能;贯彻执行上级政府的财政政策。(2)乡级财政在作为独立的一级财政存在的情况下,主要负责运用可支配财力提供本辖区内行政、治安、农民技术培训和指导等地方性公共品;贯彻落实上级政府的各项财政政策;负责上级政府安排的各项支农补贴(如种粮直补、良种补贴、农机补贴、农业生产资料增支综合直补等)的落实和管理;对村级财务行使一定的监督管理职责。若乡级机构作为县级政府的派出机构,上述职能则要整合于县级财政职能之中。其具体负责事项要由县级财政职能的行使需要决定。(3)村级财务主要负责提供村级公共品和准公共品,包括村级行政管理、治安、清洁卫生、道路建设与维修、合作医疗、学校、幼儿园、养老院、自来水供应、农田灌溉工程、村级救济和福利(如五保户和军烈属救济)等,并负责土地管理(宅基地管理、集体土地的发包承包管理等)和各级政府救济款、补贴款的发放与管理。

四、农村公共财政体制改革应以强县和促进县域经济发展为核心,既要有现实可行的改革安排,又要有明确的改革方向和认识到目前一些改革举措的过渡性质,试点中的过渡性措施不应凝固为实现中长期目标的障碍

1.关于省管县财政体制改革。由于市管县改为省管县有利于减少地方财政管理层次,有利于缓解县级财政困难和促进县域经济的发展,因此其作为一种农村公共财政体制改革的方向是可以肯定的。但是,目前大部分试点地区只是在省与县之间建立了直接的财政关系,没有触动市级财政的既得利益,并且一些地区仅把试点范围局限于财政经济实力相对丰厚的强县,这些改革安排带有明显的过渡性。我们认为,省管县的目的应该是扩权强县,而不是强县扩权。省管县的范围应是所有的县,而不能只限于强县。为达到强县目的,应考虑在适当时机提高市级财政的上缴比例,使省级财政有能力对县级财政进行转移支付。唯有这样,才可实现省以下财政资源在市县之间、城市和农村之间的重新配置,最终实现增强县级财政能力和农村社会经济发展的目的。

2.关于县乡财政体制改革。农村税费改革后各地县乡财政体制改革的主要举措是实行乡财县管。我们认为,乡财县管体制把乡级财政的财权和事权集中到县一级,其现实合理性和积极意义是值得肯定的。但是,保留乡级财政仅是短期之计,改革的方向应是在适当时机取消乡级独立的财政地位。因此,应及时探索和推出更能逼近长远目标的改革措施。在这方面,河北省实行的统收统支加激励体制更具优越性。因为它既保留了乡财县管体制的优点,有利于增强县级财政的调控能力和保证乡镇正常运转,又比乡财县管体制更为规范和有效。从规范性角度讲,由于其明确规定乡级财政不再是一级独立的财政,而是县级财政的预算单位,从而避免了乡财县管体制下乡镇财政名不符实、名存实亡的尴尬局面,也符合简化财政级次的改革方向。从有效性的角度讲,由于该体制明确规定了对乡镇超收奖励节支留用的激励机制,可以调动乡镇财政增收节支、培植财源的主动性和积极性,避免了乡财县管体制下乡镇财政单纯吃县级财政的大锅饭和对县级财政的过度依赖。

3.关于村级财务管理体制改革。目前村级财务管理改革主要是以村财乡管形式推进的。从改革的初衷看,村财乡管主要是为了缓解当前村级财务管理面临的突出矛盾,解决村级财务管理的混乱问题,为将来在农村实行全方位的公共财政体制改革作铺垫。但这种体制存在一定的悖理之处和缺陷。主要表现在:(1)乡镇直接参与村级财务管理,有违《村民委员会组织法》,剥夺了村级组织的财务自主权。(2)管理与使用脱节,监督不到位,使村财乡管成为事实上的村财乡占在一定程度上影响了村级财务职能的正常履行。相对于这些问题而言,目前河北省一些地区实行的农村财务委托代理服务制度又是处理乡村财务关系的一种创新方式。与村财乡管相比,其具有三个方面的新特点:(1)明确规定了乡镇与村组织之间是完全自愿基础上的委托代理关系。(2)明确划分了乡镇和村级组织双方的职责和权利。(3)乡镇和村组织是平等的财务主体,而不是行政领导关系,从而为双方平等的监督机制的建立提供了条件。

需要说明的是:第一,乡镇政府的村财代理服务属公共管理性质的服务,应严禁以任何形式向村组织收取代理费用;第二,这种无偿的代理服务客观上会加重乡镇负担和增大监管成本。因此,其仍是目前村级财务人员素质低下、财务收支不规范、村民民主监督机制不健全情况下的一种过渡性制度安排。在推行这项制度的同时,应着力加快村级组织的民主制度和相关规章制度的建设。一旦这些制度趋近完善和村级财务收支能够得到村民的有效监督,就应适时将村级财务管理职能全部回归村组织。

为增强县域财政和发展能力,还应结合上述改革,调整现行地方财政转移支付结构,建立以县为主要对象的以无条件均等化转移支付为主体,以有条件矫正性转移支付和无条件激励性转移支付为必要补充的新的地方财政转移支付体系。

五、农村公共财政体系建设的推进应围绕巩固农村税费改革成果和新农村建设的现实需要,在体制调整的同时综合联动,率先在农村公共品供给的若干环节开局破冰,谋取成效

1.乡镇机构改革:走好转变职能精简机构降低成本三步棋,并在上下联动中打破僵局。

所谓转变职能,主要是转变乡镇政府的经济管理职能,切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营等具体事务转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供服务以及营造良好发展环境上来,同时强化乡镇的社会管理和公益建设职能,并推动和指导好辖区内的村民自治。乡镇机构的设置与精简,应本着能办事,办好事的原则,允许各地在转变职能和对多头分散的行政事业管理部门简并整合的前提下探索适合当地实际的乡镇机构设置模式,可综合设置办事机构,也可根据工作实际不设机构,只设若干岗位。

乡镇机构改革的核心是降低行政成本。新的乡镇机构改革决不能再走机构和人员缩减而财政负担不减的老路。为此,我们不赞成大量采取提前退休、带薪培训、带薪退养等高成本做法。在精简乡镇行政人员方面,正确的出路应是三向分流两减三向分流,即对超编的合格行政人员可结合扩权强县改革向上进入县级缺编的机构,可根据加强村级组织建设的需要向下进入村党支部或村委会任职,有专业技术者可进入整合后的乡镇事业单位。两减,即清理解聘过多的临时聘用人员,按公务员法的规定正常淘汰考核不合格的行政人员。乡镇事业单位的人事改革,应在整合机构和定岗核编的基础上,实行竞争上岗。对临时聘用人员,要进行清理清退。对需要分流的正式员工,应在合理补偿基础上妥善安置,或通过一定的优惠政策,鼓励其自谋生路。

为使乡镇机构改革真正取得实效,必须强调上下联动。乡镇机构改革之所以长期陷入僵局,关键还在上头。上头神庙众多而要求下头减少香炉是极不现实的。为此,应考虑乡镇机构改革与县级机构改革联动,两者按同一原则定岗定编。为保证乡镇政府的职能转变,上级部门特别是县级政府还须切实转变领导和管理方式,严格控制面向乡镇党政领导的一票否决事项。

2.农村义务教育管理体制改革:以县为主的体制仍需进一步调整,重点是农村义务教育经费的供给职责要在各级政府间重新配置。

针对近年来以县为主体制下的农村义务教育经费短缺问题,2006年我国将推出农村义务教育经费保障机制改革的新举措。这一举措的主要改进之处是明确了中央和省之间各自的经费保障责任,对公用经费、校舍维修改造资金、教师工资等项目分地区规定了多种中央与地方的具体分担比例和多种形式的专项转移支付,但仍存在一些亟待解决的问题。其一是省以下各级政府的经费保障责任仍有待明确;二是在减轻农民家庭教育负担的同时加重了中央和地方的财政负担,如处理和协调不好,将对一些原已十分薄弱的县级财政造成较大冲击;三是由于每项经费都需要多级政府共同负担,使农村义务教育经费供给机制的管理更为复杂,并且在省以下各级政府的经费保障责任仍不够明确的情况下,有可能助长基层地方政府的等、靠、要思想,降低经费供给的主动性和积极性。对此,我们进一步的改革建议是:第一,为解决发展农村义务教育与县级财政困难的突出矛盾,应重新调整和明确省级财政对农村义务教育的经费保障责任。作为农村义务教育经费大头的教师工资应全部上移到省,实行省级统筹。第二,在教师工资供给责任上移的同时,明确将农村义务教育中所需公用经费、校舍维修改造费、补助寄宿生生活费等作为县级财政的保障责任。第三,中央主要通过转移支付弥补由于保障责任上移导致的省级财政的财力缺口,目的是缩小各省域间义务教育的差距,实现义务教育服务的均等化。

3.农村公共卫生保障体系改革:应突出两个重点,并分别主要做到一个递增、三个并重和一个确保、一个微调、一个改进、一个逐步脱钩。

重点之一是加大对农村公共卫生事业的投入。首先要认真落实中央提出的新增卫生投入应主要用于发展农村卫生事业的要求,保证总量投入的不断递增。同时,还要努力优化投入结构,实现三个并重,即提高农村医疗卫生服务供给能力与提高农民医疗卫生服务消费能力并重,硬件投入与软件投入并重,治疗性投入与预防性投入并重。

重点之二是完善新型农村合作医疗制度。首先,要逐步扩大新型农村合作医疗制度试点覆盖面,提高财政补助标准,确保实现国务院提出的到2010年使这一制度基本覆盖农村居民的目标。为如期达到这一目标:第一,应对现行的新型农村合作医疗制度的保障目标进行微调。现行制度的保障目标是对农民提供大病或住院医疗保障,但由于大病患病的机率较低,其对多数农民来讲缺乏足够的吸引力。因此,应考虑在此基础上,将保障目标适当扩展到一些常见病和多发病,并辅之于建立个人账户办法,解决自愿加入条件下产生的逆向选择问题,提高农民的参合率和降低筹资成本。第二,改进地方各级政府的成本分担机制,缓解县乡政府的成本压力。新型农村合作医疗制度的成本包括注资成本、筹资成本、管理成本。现在的做法通常是注资成本由省、市、县三级政府按比例分担,筹资成本和管理成本由县乡政府负担。在制度实施初期,后两项成本很大,多数本已十分困难的县乡财政难以承受,结果导致层层向患者转嫁。为此,建议重新调整地方各级政府的成本分担机制,即由省、市级政府分担注资成本,县乡共同承担筹资和管理成本,并在制度实施初期,由省、市级财政视情况给予县乡专项转移支付。第三,新型农村合作医疗制度与农村医疗救助制度逐步脱钩。现行通过对医疗救助对象个人应负担的缴费提供全部资助或部分资助方式使其参加当地合作医疗的办法,存在合作医疗制度与医疗救助制度在功能上重复定位的问题,且泯灭了前者的互助性质,不利于自愿加入者和接受救助者之间的利益平衡,影响了自愿加入者参合的积极性。因此,建议对二者重新定位,近期主要通过前者向农民提供大病保障,通过后者向贫困农民提供与经济发展水平和财政承受能力相适应且保障水平逐步提高的全面医疗保障,在两者逐步脱钩的基础上实现相互间的合理分工与衔接。

4.构建有效的农村基础基础设施建设投入机制:以创新投资体制为核心,强化地方和基层政府的投资主体地位,整合财政资金,拓宽投融资渠道;同时,以培育村级民主机制为龙头,完善农村公益事业建设一事一议制度。

目前农村基础设施建设的突出问题是:投资总量不足,结构不合理;投资主体单一,职责错位;资金使用分散,效益低下。这些问题均与农村基础设施投资体制的不完善有关。因此,解决问题的关键是创新投资体制。首先,应通过重新划分投资职责,强化地方和基层政府的投资主体地位。因为农村基础设施投资主要属地方政府的资源配置优势,以地方和基层政府作为投资主体,可以更好地反映农村与农民的需求。但这与地方特别是基层政府的财力短缺相矛盾。对此,彻底的解决办法是改革和调整现行财政体制,重新划分财力。近前的解决办法可以有二:一是对现行中央财政的转移支付制度进行微调,将投资权下放节省的资金和一部分专项转移支付资金用于增加对地方的财力性转移支付;二是开辟新的资金来源,将占地方政府可用财力相当比例的土地出让金主要用于农村基础设施建设。其次,整合各级政府和政府各部门农村基础设施投资资金。建议在支出功能分类的基础上,再以附录的形式补充编列一个供资金配置计划和掌控用的集中反映各项农村基础设施建设支出的规模与用途的预算科目体系。同时,下决心改变农村基础设施投资多头管理的局面,将农村基础设施项目的规划、立项审批权和预算管理权统一集中于各级发改委和财政部门。再次,拓宽投融资渠道,实现政府主导下的投资主休多元化。可选择的方式:一是发行新农村建设彩票;二是发行专门的农村基础设施建设债券;三是运用专项财政补贴、财政贴息、以奖代补、税收优惠等多样化的投入形式吸引民间资本投向农村基础设施建设。

村级基础设施建设是村级公益事业建设的主要内容,完善农村税费改革后实行的农村公益事业建设一事一议制度是加强农村基础设施建设的重要途径。一事一议制度成败的关键是村级民主机制的发育。因此,村级一事一议制度的完善应以培育村级民主机制为龙头。其一是要加强对乡村干部的民主教育和农村党组织建设,使一事一议制度的运行具有可靠的组织保证;二是加大对一事一议相关政策的宣传力度,唤醒农民的民主和权利意识,夯实一事一议制度运行的群众基础;三是提高一事一议筹资筹劳使用的透明度,完善村民监督机制。四是严格区分加重农民负担与农民自愿投工投劳改善自己生产生活条件的政策界限,并随着制度和运行环境的改善以及管理经验的积累,分地区、有条件地逐步提高以至放开对一事一议筹资筹劳的上限控制。

5.化解乡村债务:摸清底数,锁定债务,分类清理,谁的孩子谁抱走

化解乡村债务是一项政策性很强的工作,必须根据乡村债务的成因和类型,将其纳入农村税费改革和农村公共财政体系建设的大棋局,通盘考虑,对症下药,采取有效、稳妥的化解措施。其基本思路:首先是要摸清底数,核实锁定债权债务,做好化解债务的基础性工作。二是要分类处理,一债一计,逐项确定适宜的化解对策;三是要明确责任主体,谁的孩子谁抱走。必须强调,除硬性的政治性、政策性原因造成的债务外,中央和上级政府原则上不应承担其他原因造成的乡村负债的淸偿责任。否则,不利于培育乡村的自我约束意识,并可能导致债务的不合理转嫁。四是要采取有力手段,坚决制止新债的发生。要按照谁借谁还谁签字,谁负责的原则落实责任人,严格执行新债责任追究和乡村干部离任债务审计制度,同时实行债务债权公开,接受群众监督。

除上述外,农村低保、养老保险等农村社会保障制度建设也是农村公共品供给环节和新农村建设中的民生大计,只不过这些都需要一个较长时期的制度演进过程,但也应审时度势,尽快推进。



*课题组成员:赵杰 黄维健 胡忠勇 陈有方 侯旭鲲 姚佳琳 陈阳

 

 

                                                     二00七年

 

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