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关于辽宁省农村综合改革有关情况的调研报告

 

 

  根据工作小组办公室统一安排,由中农办郭青局长带队,我们于210日至13日,赴辽宁省调研农村综合改革的有关情况。期间,调研组听取了省有关部门关于农村综合改革情况的汇报,并赴新民市和本溪县,分别召开了由县、乡两级政府和有关部门参加的座谈会,深入了解了辽宁省基层农村综合改革进展情况。现将有关情况报告如下:

  一、关于乡镇机构改革问题

  (一)改革基本情况。截至目前,辽宁省省乡镇涉农类、文化类事业单位机构人员编制由54824名精简到36744名,精简18080名,精简比例为33%。核定乡镇事业站所6153个,精简5127个,精简了45.5%。共分流人员14761人,其中:提前退休5483人,占分流人员比例为37.1%;辞职476人,占分流人员比例为3.2%;待岗人员5494人,占分流人员比例为37.2%;其他3308人,占分流人员比例为22.5%。新民市乡镇实行党政领导班子交叉任职,党政领导职数不超过5名,乡镇事业单位原有946人,改革后精简到312人,但为农服务的质量不减反增,乡镇职能得以转变,变以往单纯的行政管理为全方位咨询服务,干群关系有了明显改善。

  (二)存在的主要问题:一是乡镇政府职能难转变。改革中,对乡镇政府的职能有比较明确的规定,但在实际工作中,乡镇政府事务缠身,基本处于应对上级布置的各项工作状态,很少有时间研究本身各项职能的落实,转变乡镇职能更多地体现在文件规定上。二是人员分流改革成本巨大。而乡镇政府及事业单位经费普遍处于比较困难的状态,对于分流人员的工资、“三险”等拖欠情况比较普遍,人员分流要补发工资、补交“三险”。目前大多数市、县、乡镇无力承担这些改革成本,省财政也只能是给些奖励性的补贴,解决不了根本问题。三是分流人员难安置。辽宁省乡镇机构改革中待岗人员5494人,原定三年缓冲期,三年内由原单位代发70%的工资,三年后如仍无法上岗将自动解除劳动关系,现三年期限已过,但由于担心成为社会不稳定因素,这部分人员仍挂靠在原单位,成为乡镇机构改革人员反弹的最大压力。四是上级部门压力造成县乡机构膨胀。各部门工作方式简单,将是否设置本部门单独机构作为衡量地方政府是否重视工作的最重要依据,并且不问当地具体情况,全国统一要求,成为县乡机构膨胀的重要原因。本溪县反映,该县计划生育工作做得很好,已连续6年人口负增长,但就因机构改革中乡镇没有单设计划生育办公室,在年底考核时被一票否决,无奈只得增设。

  (三)地方的建议:一是从当前农村经济社会的实际情况出发,在法律上进一步明确乡镇政府的主要职权,并制定相应的实施细则,规范各级政府对乡镇政府的行政领导权力,给乡镇政府一个落实法律赋予的职权、能够发挥主观能动性的宽松工作环境。二是国家在出台有关改革政策时,能够充分考虑各地的财政承受能力,在财政资金上给予地方更多的支持。

  二、关于县乡财政管理体制改革问题

  近年来,辽宁省加大了县级财政经费保障力度,对县共享税种采取增量全额返还政策,省级财政下达资金核算到县、直接拨付到县,实行“省直管县”的财政管理体制。2008年,全省实行了“乡财县管”财政管理方式改革,增强了乡镇财政活力,加强了乡镇财政支出管理,遏制了乡镇债务的膨胀,推进了财政信息化建设,提高了乡镇财政管理水平和工作效率。在本溪县,“乡财县管”全部实行网上报批和审核,实现了信息化,大大提高了工作效率。

  2009年,辽宁省将推进县乡财政管理体制改革的着力点放在逐步建立县级基本财力保障制度上面。采取的主要措施有:一是在继续执行现行省财政支持县域经济发展各项财政管理体制政策基础上,进一步完善省补助资金直接测算到县、直拨到县的省直管县财政管理方式改革,扩大补助资金直接测算、直接拨款的范围和规模,规范直拨程序和办法。二是加强县乡财政对涉农资金的监管,逐步提高村级组织运转经费保障程度。三是根据国家和省委、省政府工作要求,做好“省直管县”财政管理体制改革试点的准备工作,选择有代表性的产粮、油大县和生猪生产大县开展深入调研,拟定我省试点方案,探索研究适合辽宁实际的省直管县财政体制途径和方法。

  三、关于村义务教育管理体制改革问题

  (一)基本情况。辽宁省落实以县为主的农村义务教育管理体制,实现了“四个统一”。即教师工资由县财政统一发放;学校和教师队伍由县教育行政主管部门统一管理;中小学公用经费和危房改造资金由县财政统一安排;学校领导班子的选拔、配备、使用由县教育行政主管部门统一管理。完善农村义务教育经费投入保障机制。改善了农村中小学办学条件,提高了教育教学质量。新民市加大对薄弱学校的改造力度,大力推进九年一贯制建校规划,共完成撤并中小学校242所,已建成了九年一贯制学校23所,今年底将再建3所,实现一乡(镇)一校,本溪县也在逐步推行九年一贯制建校规划,从初步效果看,该计划优化了农村教育资源配置,有利于提高教学质量。

  (二)存在的主要问题:一是个别地区乡镇政府对农村义务教育管理体制改革认识不够,认为目前学校的管理是教育部门的事,与乡镇政府无关,办学积极性不高,责任不强,缺乏支持、监督和指导;二是教育经费投入仍然不足,尤其是公用经费严重不足;三是农村中小学教师结构性超编问题较为明显,新进教师比较困难,音乐、体育、计算机等学科教师不足等问题近期难以解决,农村素质教育难以推行,教学质量亟待提高;四是推行九年一贯制会增加学生交通费、生活费、住宿费等,加重学生上学负担,学生的安全问题也需要特别关注。

  (三)地方提出的政策建议:一是加大宣传力度。进一步完善“以县为主”教育管理体制和各项规章制度,强化教育内部管理,建立乡镇领导干部教育工作督导考核制度,增强责任感;二是进一步加大教育投入,促进教育事业全面发展;三是进一步加强教师队伍建设,提高教师整体素质。

  四、关于集体林权制度改革问题

  (一)改革基本情况。辽宁省是国家第一批集体林权制度改革试点省,有林业用地面积10425万亩,其中集体林面积9000万亩,占全省林地面积的86.5%,集体林在全省林业建设中具有举足轻重的地位。自20053月开始启动集体林权制度改革试点,目前,全省共完成确权面积7804万亩,签订合同378万份,确权面积占应改面积的98.7%;调处纠纷13542起,林权纠纷调处率达到96%;已有9878个村完成改革,涉及农户430万户、农民1473万人,群众满意率达到98%以上。通过改革,农民营造林积极性空前高涨,兴林致富活力大增,森林资源保护全面加强,促进了山区和谐稳定,有效推动了新农村建设,加快现代林业发展。

  (二)存在的主要问题及政策建议:一是国家急需尽快提高生态公益林补偿标准。目前国家实施森林生态效益补偿本质上还是一种管护补助性质的资金,真正意义上的森林生态效益补偿应包括管护成本、机会成本、可持续经营成本和对环境的贡献,要维持现阶段可持续经营,据测算其补偿标准国家至少应提高到每年每亩25元,可用其中5元进行集中管护,20元补偿林权所有者,才能初步实现产权主体的生态补偿。同时应修订相应的管理办法,补偿资金直补到户,以巩固和保护集体公益林产权改革的成果。二是国家急需尽快建立以林抵押贷款、政策性保险支持制度。一方面金融部门的商业贷款基本未涉足于林业领域;另一方面,现在几家开展林权抵押贷款业务的部门,贷款程序繁杂,贷款利率高,还贷周期短(仅2-3年),抵押林分范围窄,这些条件非常不利于农民贷款。国家需尽快出台以林抵押贷款办法,简化贷款手续、降低贷款利率、延长贷款期限、拓宽抵押物范围。尽快出台林业政策性保险政策,建立农民抗御森林火灾、有害生物的支持制度。三是国家急需支持林业社会化服务体系建设。加快建立林业综合管理服务中心,提供广大林农林权交易、办证、评估、抵押贷款、政策法律咨询等的服务,按县为单位建立,全省30个县,每个县需100万,共需3000万;成立林业专业合作社,改变林农单家独户分散经营的状态,不利于形成规模效益的状况,全省近1万个已经改革的村,每个村建立一个合作社,每个补贴5万元,活动经费需5亿元。请国家根据可能给与支持。四是国家急需规范森林资源流转。《森林法》规定,符合条件的森林、林木、林地使用权可以依法转让,但没有明确规定森林资源流转的具体办法以及管理措施。本次林改前的一些不规范森林资源流转,造成集体资产流失,多为无章可循所至。这些不规范的流转加大了本次改革的难度。林改后,森林资源的合法流转也是激活林业生产经营、适应市场经营体制的必然要求。因此国家急需尽快出台森林资源流转办法,规范森林资源流转行为。五是国家急需完善森林采伐限额管理办法。实行森林限额采伐管理是《森林法》确定的一项重要法律制度,在遏制乱砍滥伐等方面起到了重要作用。但林改后,集体林分配到各家各户,再延用老的森林采伐限额管理模式,将由于林农不能及时得到采伐限额指标,而极大地挫伤他们森林培育与管护的积极性。因此国家应尽快调整森林采伐限额管理制度以及森林经营技术规程,按森林分类经营的要求,分别制定商品林和公益林采伐限额管理办法。对于商品林应该在总量控制、限期更新的原则下,适当放宽放活限额管理,特别是对各种社会主体自我投资新造的商品林,应按市场规律操作,取消采伐许可制度,实行登记备案制,让经营者自主经营、采伐林木,以获取最大经济收益。

  五、关于农村金融和农村保险问题

  (一)农村金融试点情况。经过多年的改革与发展,辽宁已经初步形成了以银行业金融机构为主体的农村金融服务体系。截至2007年末,全省县域银行机构网点3235个,县域金融机构各项存款余额2077.7 亿元各项贷款余额1447.7亿元,涉农贷款余额1093.1亿元。目前辽宁已建立村镇银行6个,小额贷款公司37家,另有50家小额贷款公司已获主管部门批准。农村金融初步呈现金融机构多层次发展,存贷款等主要金融业务持续增长,不良贷款大幅下降,盈利水平显著提高的状况。

  (二)农业保险基本情况。2008年,辽宁被批准为国家农业种植业保险试点省份。目前,种植业保险全面开展,能繁母猪保险继续开展,设施农业保险逐步开展。采取的主要措施:第一,建立了农业保险运行机制。制定了农业保险的保费补贴政策,建立了自主自愿的农业保险试点申请报批制度,选定了农业保险经办机构,确定了农业保险的承保条件。第二,规范和加强了保费补贴资金管理。及时落实了保费补贴资金,建立了保费补贴资金管理的必要程序,严格保费补贴资金的管理。第三,完善领导和组织体系下发了省农业保险实施意见,明确了辽宁农业保险的开展方式和各项政策措施,建立了工作协调联系制度,各相关部门配合开展人员培训和宣传引导。

  (三)存在的主要问题:目前来看,农民和县域中小企业贷款难仍然是制约农村经济发展的突出矛盾,部分地方政府和农民的认识不到位,推进措施力度不够,工作人员业务能力有待提高,成为制约农村金融和保险市场发展的重要原因。具体表现在:一是目前来看,村镇银行对农户的作用主要体现在吸收存款上面,对农户信贷投放不足,与农村经济发展需求不适应;二是金融体系不完善,服务弱化,资金外流严重;三是农业保险市场发展滞后,农业保险市场的竞争性还需加强,农业保险费率亟需科学确定等;四是民间金融缺乏规范性引导,信用环境有待改善。这些问题的存在,影响了农村金融和农业保险业务的稳定开展。

  (四)地方提出的政策建议:一是完善农村金融服务体系,发挥农村金融合力;二是鼓励担保机构业务创新,增加对县域中小企业担保规模;三是发挥财政资金杠杆作用,给予东部省份一定的养殖业保险保费补贴。四是加强农村征信体系建设,改善农村金融环境。五是建议扩大中央财政补贴险种范围。中央财政确定的补贴险种有限,而有些对地区农业发展意义重大的险种得不到中央财政保费补贴支持。建议除国家确定的补贴险种外,允许地方自行确定并申报若干重要险种由中央财政视财力状况选择支持。六是加强宣传引导。鉴于只有农民大量投保才能使农业保险真正发挥分散农业风险的作用,建议从中央层面进行自上而下的宣传,制作高质量的宣传片和宣传材料,并选择有影响力的媒体发布。

  六、关于农村一事一议问题

  (一)基本情况。从新民市和本溪县的情况看,农村一事一议普遍存在“事难议、议难行”的问题。据统计,20072008年,辽宁全省村生产公益事业“一事一议”筹资分别为1.08亿元和1.07亿元,筹劳达到了309万个和347万个,开展了农村饮水解困工程、修建道路、村屯整治、文化广场、治山治水等生产公益事业建设。总结议事成功地区的经验,其中重要的一条就是各级政府和有关部门在资金和物资上的直接投入和支持,如2008年朝阳市农村饮水解困工程,省、市、县三级共投入资金0.73亿元,农民筹资0.39亿元。

  “一事一议”财政奖补对扩大农村内需、促进农民增收、和新农村建设意义重大:一是调动了村干部、农民“一事一议”积极性,解决了事难议、议后不筹资筹劳问题。二是各级财政实施奖补,农民群众出资、出劳,防止了村级组织举债进行村生产公益事业建设,形成新债、农民负担反弹问题。三是促进了村生产公益事业发展,有利于改善了村容村貌。

  (二)地方提出的政策建议:“一事一议”财政奖补办法是动员和引导广大农民群众出资投劳建设自己家园的有效办法,对新农村建设有着巨大的推动作用,利国利民,希望国家在总结试点省经验的基础上,今年尽快扩大财政奖补试点范围,或在全国铺开。

  七、完善村级组织运转保障问题

  (一)基本情况。2003年,辽宁实施农村税费改革,对由原农民负担的村干部报酬、村级管理费、五保户和困难户补助,实施了财政转移支付资金补助办法。之后,省财政分别于2005年安排1.5亿元,2006年安排0.5亿元,2007年安排1.38亿元转移支付资金,专项用于增加村干部报酬、五保户供养、农村义务兵家属补助、计划生育工作经费、独生子女补助以及增加村办公经费等村级组织开支,进一步保障了村级正常运转和农村社会稳定。到2008年,辽宁村均补助额已达到65891元。今年,省委、省政府又做出决定,省财政安排1.1亿元转移支付资金,用于解决村办公经费不足问题,预计村均增加1万元。目前来看,新民市村干部报酬年平均1万元左右,本溪县8000元左右,村级基本运作有了基本保障,但缺少集体资源和债务负担沉重两大问题,制约着村级组织的自我成长能力。

  (二)存在的主要问题。一是乡村运转困难问题还没有从根本上好转。特别是村级组织运转困难,大多数村级组织自身收入低微,经费自给能力低下,除财政补贴外,没有或很少有其他收入来源,运转困难的问题较为普遍二是村干部报酬跟不上当地农民人均纯收入增长。三是村公益事业因没有资金无法进行农村公益事业“一事一议”筹资筹劳“事难议,议后难落实”问题普遍存在,大多数地区村公益事业无法开展,农村社区基础设施建设和公共服务设施建设严重滞后,影响村级组织有效运转。四是村级债务难以消化。一方面村收入的减少使得原来的村债务更加难以偿还,另一方面村为维持正常运转,在收入不足的情况下,很容易产生新债。

  (三)地方提出的政策建议。一是建立村级运转正常经费增长保障机制。中央、省、市县共同承担保障责任,在提高经费保障水平基础上,每年按经济增长比例增加对村级转移支付系数。二是研究制定推动村级债务化解的配套政策。如村集体欠银行、信用社的贷款应停息挂账;民间高息抬款利息按同期国家银行贷款利率计算等,使村级组织真正丢掉包袱,轻装上阵。

  八、关于乡村债务问题

  (一)清理化解农村义务教育“普九”债务工作进展情况。2008年,在全面清理农村义务教育债务的基础上,审计核实认定农村“普九”债务,锁定债务数额,为制定总体化解债务实施方案做好准备。目前债务清理工作基本结束。经省级审计认定后锁定的债务余额为3.84亿元。已经起草了辽宁省化解农村义务教育“普九”债务的配套文件,准备工作已全部就绪。

  (二)政策建议。辽宁省农村义务教育其他债务数额远远大于农村“普九”债务,要在2010年前化解完农村义务教育全部债务,在当前经济背景下,各级财政都遇到前所未有的困难。省财政厅提出建议,一是中央在2008年初提出的这项3年完成的工作目标,应根据实际情况的变化做出相应调整,适当向后推迟2-3年完成期限;二是鉴于地方各级财政面临收入增长趋缓的不利局面,没有足够的财力保障,中央对化解农村义务教育其他债务也要安排相应的资金,在方法上可采取“以奖代补”的方式,建立化债激励机制,可实行“先化解后奖补”办法,调动地方政府主动化解债务的积极性。对化解乡村其他债务,辽宁省财政、省农委建议:一是鉴于全球金融风暴对各级财政收入的影响,化解乡村其他债务不可操之过急。二是国家对农业税尾欠问题应明确新政策。原因近年农民收入大幅提高,追缴时机成熟;针对不同情况,该免的免,该追缴的要追缴。三是中央财政进一步健全和完善省以下财政体制,加大对转移支付力度,积极构建县乡级财政保障机制,维护基层政权的稳定。

  县乡政府对化解乡村债务要求迫切,具体意见有:一是村级债务以欠个人居多,乡村债务欠银行居多,从社会稳定角度讲,应优先化解村级债务。二是化解“普九”义务教育债务将其他义务教育债务统筹考虑。三是化债顺序建议先义务教育,再垫交税费。四是农业税尾欠以钉子户居多,不清收导致“老实人吃亏”,对农村社会风气导向影响很大,建议先免除困难户的尾欠,对其他依法清收。

  九、调研组的几点建议

  (一)确立今后一个时期农村综合改革新的工作重点。农村税费(综合)改革工作小组办公室成立以来,根据中央和国务院要求,把握农村实际,前期主要是推进农村税费改革,2006年全国范围内取消了农业税,受到广大农民热烈欢迎。当前,农村改革已进入新时期,要根据中央和国务院的新要求,确立今后工作的整体思路。从辽宁调研情况看,结合农村实际需要,建议将公共财政保障农村基层政权运转当作农村综合改革今后的工作重点,其他改革主要交由相应的职能部门负责,这样既发挥了综改办的部门优势,也避免了与其他职能部门工作重复。

  (二)继续抓好当前农村综合改革两项工作。当前,农村综合改革各项工作取得了阶段性成果,建议接下来综改办着重抓好农民水费负担问题研究和县乡财政管理体制改革两项工作,逐渐改变县乡财力不足的状况,避免基层加重农民负担。

 

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