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谢旭人部长在全国清理化解农村义务教育
“普九”债务试点工作电视电话会议上的讲话

财政部部长 谢旭人
(2007年12月25日)

  经国务院同意,国务院农村综合改革工作小组召开这次全国清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作电视电话会议,主要任务是,深入学习贯彻党的十七大精神,以科学发展观为统领,交流农村义务教育“普九”化债经验做法,动员部署农村义务教育“普九”债务清理化解试点工作,推进农村综合改革,为促进小康社会和社会主义新农村建设奠定良好基础。

  一、充分认识清理化解农村“普九”债务的重大意义

  党的十七大报告,全面、系统、深刻地阐述了科学发展观的内涵,对深入贯彻落实科学发展观提出了明确要求。科学发展观要求以人为本,实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益;要求统筹城乡发展,把“三农”工作作为全党工作的重中之重;要求缩小城乡之间、区域之间公共服务的差距,优先发展教育,办好人民满意的教育。

  在刚刚结束的中央经济工作会议上,胡锦涛总书记强调,要“继续推进农村综合改革,妥善处理乡村债务。”温家宝总理提出,要“通过增加中央和省级财政投入,用3年左右的时间,基本化解农村义务教育的历史债务。”优先化解农村义务教育“普九”债务,是深化农村综合改革的重要内容,是贯彻落实科学发展观的具体体现,具有重大而深远的意义。

  (一)优先化解农村“普九”债务,有利于进一步稳定农民负担,促进农村综合改革工作。随着农村税费改革基本完成,过去较长时期内产生和积累的农村“普九”债务,已成为农村中小学和基层政府的沉重包袱。不尽快解决农村“普九”债务问题,农民负担就可能出现反弹,农村综合改革的进程就可能受到影响,最终危及农村税费改革的成果。

  (二)优先化解农村“普九”债务,有利于创造和谐的社会环境,促进新农村建设。近年来,中央实施的农村税费改革和一系列支农惠农政策,改善了农村干群关系,促进了农村社会的和谐稳定,为新农村建设打下了良好基础。但从一些地方的情况看,“普九”债务和其他乡村债务已成为农村社会不和谐的一个重要因素。有些地方为了偿还债务,挤占挪用村内“一事一议”的公益事业筹资款,还挤占上级下拨的专项资金,影响了新农村建设。及时化解“普九”债务,严格控制新债,可以进一步消除不稳定因素,为新农村建设创造良好的社会环境;可以培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民,为新农村建设提供长远的、可持续的智力支撑。

  (三)优先化解农村“普九”债务,有利于促进农村义务教育经费保障机制改革,改善农村公共服务。建立公共财政制度,实现城乡基本公共服务均等化,是全面建设小康社会的基本要求。义务教育具有显著的公益性质。党和国家历来高度重视农村义务教育的发展。今年以来,国家继续调整完善农村义务教育经费保障机制改革,扩大免费范围,提高保障水平,健全保障机制。全年中央和地方安排改革资金565亿元,全国近1.5亿名农村中小学生免交了学杂费,40多万所农村中小学运转基本正常。但历史形成的农村“普九”债务,仍然是影响经费保障新机制平稳运行的重大隐患。尽快化解“普九”债务,可以及早消除隐患,确保经费保障新机制持续健康运行。

  (四)优先化解农村“普九”债务,有利于探索积累化债经验,促进其他乡村债务的化解。乡村债务种类繁多、树俄巨大、成因复杂,加之各地情况千差万别,化解乡村债务工作不能急于求成,一蹴而就。应当选准突破口,先行试点,在总结经验的基础上逐步推开。农村“普九”债务与农民利益关系密切。通过优先化解农村“普九”债务,可以为化解乡村其他公益事业债务探索路子,积累经验。

  党中央、国务院高度重视乡村债务和农村“普九”债务的化解工作。2004年国务院明确提出了“制止新寨、摸清底数、明确责任、分类指导、逐步化解”的化债原则,要求地方选择少数县市开展化解乡村债务试点。2005年国务院发文要求坚决制止发生新的乡村债务,明确了“约法三章”和“两项制度”。2006年国务院出台了清理化解乡村债务的指导性意见,鼓励地方进一步扩大化债试点范围,并要求优先化解因举办农村义务教育等公益事业所形成的债务。2007年中央1号文件明确提出“中央和省级财政要安排一定补助资金,鼓励地方主动化解乡村债务”。今年以来,温家宝总理、回良玉副总理多次就控制化解农村义务教育债务和其他乡村债务作出重要批示,要求在深入调研和充分论证的基础上,提出化解乡村债务的具体意见,明确化债的指导原则、总体目标、政策措施和实施步骤。

  近年来,一些地方克服困难,勇于实践,在清理化解农村“普九”债务方面,进行了有益的探索,积累了丰富的经验。重庆市各级政府不等不靠,自加压力,知难而进,自主化债。全市充分利用现有的各项政策,积极整合可用的各种资源,用3年时间已全部偿还了经核实的“普九”债务。内蒙古、黑龙江、江苏、福建、江西、湖北、宁夏、陕西等省份基本完成了债务的清理核实工作;吉林、安徽、江苏、四川等省已下发文件,在全省范围内启动了化债试点工作。江苏省今年已下达化解农村义务教育债务补助和奖励控制指标21.4亿元,重点支持苏北和苏中财政困难县化解农村义务教育债务,省政府还与各县市政府签订了责任状;内蒙古自治区财政厅今年也预拨了6亿元资金支持盟旗化解农村义务教育债务。

  综合考虑各方面情况,目前化解农村“普九”债务的时机己基本成熟,条件基本具备。我们相信,有中央和地方各级党委政府的高度重视,有部门之间良好的工作平台和协作机制,有国民经济又好又快发展和持续增长的财力作保障,农村“普九”债务化解试点工作一定能够取得成功。

  二、全面落实清理化解农村“普九”债务的各项政策措施

  为切实加强对地方化债工作的指导,在国务院领导的亲自关心下,经过工作小组各成员单位和监察部、审计署、人民银行和银监会等部门的共同研究和通力合作,国务院办公厅于近日转发了《关于开展清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的意见》,决定从今年起,正式启动农村义务教育“普九”债务化解试点工作。各省(区、市)要认真把握政策精神,落实文件要求。

  (一)严格把握化债条件,明确试点范围和目标

  按照国务院要求,为稳妥起见,今年起将选择部分省份以省为单位先行试点,待取得经验后再在全国推开。试点必须具备以下基本条件:一是地方党委政府高度重视“普九”债务化解工作;二是债务清理核实工作扎实、细致,并经过审计锁定;三是乡村新债得到了控制,确保不发生新的农村义务教育债务;四是已经在部分县开展农村义务教育债务化解试点,积累了较为丰富的经验;五是农村义务教育经费保障机制改革稳步推进;六是筹集偿债资金的力度较大,开展化债试点有充足的资金保障。

  按照这些条件,经国务院同意,国务院农村综合改革工作小组确定的第一批以省为单位进行“普九”化债试点的省份有14个,分别是:内蒙古、吉林、黑龙江、江苏、安徽、福建、江西、湖北、湖南、四川、贵州、陕西、甘肃、宁夏。其他省份要对农村“普九”债务进行全面清理、核实锁定,并根据实际情况,选择2-3个县进行化债试点。试点省份的地方国有农场、林场等所属义务教育阶段学校“普九”债务纳入该省的试点范围。新疆生产建设兵团及中央直属垦区、林区也要对所属义务教育阶段学校“普九”债务进行清理核实和审计锁定,并进行局部试点。

  各试点地区,要按照国务院关于“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的总体要求,从今年起,用两年左右时间,基本完成农村“普九”债务的化解工作。同时建立起制止发生新的农村义务教育债务的长效机制。

  已完成农村“普九”债务化解的省份,可根据自身的条件和需要,着手化解“普九”以外的农村义务教育债务。

  (二)明确化债责任主体,建立激励约束机制

  按照现行财政“分级管理”体制,化解农村“普九”债务的责任主体是地方各级政府。为鼓励和支持地方化债,减轻地方化债压力,中央财政对地方化债工作给予指导,并安排一定资金给予补助。化债试点工作应遵循以下原则:

  1、谁举债谁负责。文件明确规定,地方各级政府是化解农村“普九”债务的责任主体。化债试点工作主要由省级人民政府负责组织,县级人民政府具体实施。

  2、先清理后化解。摸清债务底数是化债的基础。各地要采取各种措施,全面摸清“普九”债务底数,经审计核实之后,锁定债务。只有经严格审计认定债务后,才能开展偿债工作。同时,要制定偿债计划,区分轻重缓急,明确偿债顺序,优先化解农村“普九”债务,优先偿还对教师和学生家长的欠债。

  3、先化解后补助。为支持地方化解“普九”债务,中央财政建立了激励约束机制,安排了专项补助资金,对地方化解“普九”债务给予补助。补助资金重点支持中西部地区,适当兼顾东部地区。对未在规定期限内化解的债务不予补助。中央对地方的补助资金,根据义务教育阶段学生数、学校数、办学成本和财政困难程度等客观因素分配确定,不与实际发生的债务额挂钩,体现了中央补助资金分配统一规范和客观公正的原则,体现了“债多不多补、债少不少补、早还不少补、晚还不多补”的激励约束机制。为促进省级财力下移,中央财政将根据省级偿债资金的拨付进度,按一定比例下拨补助资金,也就是说中央补助资金是跟着省级补助资金走的。

  (三)多方筹措偿债资金,确保资金安全可靠

  今年国务院下了很大决心,中央财政努力筹措资金,安排60亿元支持“普九”化债试点工作,明后两年根据各地的化债进度,还要适当增加资金安排。希望地方各级政府也要千方百计筹措资金,支持基层“普九”化债工作。试点地区各级政府要切实承担起偿债资金的保障责任,积极调整财政支出结构,多渠道筹措资金。

  偿债资金主要可从以下渠道筹集:一是统筹安排地方一般预算收入、上级财力性转移支付资金,以及中央财政给予的化解“普九”债务补助资金;二是从地方征收,且作为地方收入的城市教育费附加、地方教育附加及其他基金中安排一定比例用于偿债;三是进一步整合地方现有教育专项资金;四是通过盘活闲置校产筹集偿债资金;五是通过统筹有关非税收入途径筹集偿债资金;六是社会和民间自愿捐资赞助的偿债资金。省级财政要加大对财政困难县化债工作的资金支持力度。

  各地要切实保证偿债资金落实到位,打足预算,不留缺口,做到稳妥可靠。不得借新债还旧债,不得向农民摊派,不得挤占挪用其他必保的专项资金,不得影响农村义务教育经费保障机制改革的进行。

  (四)层层落实化债责任,坚决制止发生新债

  各级人民政府要进一步强化责任,全面落实农村义务教育经费保障机制改革的各项政策,保障农村中小学的正常经费需要。对涉及农村义务教育的建设项目,应由县级人民政府通盘考虑。确需建设的项目,要用政府财政性资金解决,不能留缺口。对学校的各项预算支出,要进行严格审核;对超标准、超预算和没有资金保障的建设项目与投资,不予批准立项;严格控制学校的公用经费支出,严禁将用于偿还“普九”债务的资金挪作他用,严禁超标准发放教职工津贴补贴。

  试点地区要积极推进教育综合改革,正确处理教育发展与财力可能的关系,坚持量力而行、量入为出,有多少钱办多少事。不得超越自身财力可能借债搞建设、上项目,对不切实际的指标要进行相应调整,引导学校适度、健康、规范发展。要建立农村义务教育新债责任追究制度。

  三、对做好清理化解农村“普九”债务试点工作的几点要求

  今年1219日,温家宝总理对做好农村“普九”化债试点工作作出重要批示:“试点面较大,要认真组织,落实责任,随时掌握情况,注意总结经验,切实把这项工作办好。”我们要按照温总理的要求,认真做好农村“普九”化债工作。

  (一)提高思想认识,加强组织领导

  化解农村“普九”债务工作,政策性强、涉及面广、敏感度高,解决起来难度很大。处理不当,容易引发社会矛盾,影响社会稳定。希望试点地区各级政府及有关部门高度重视,充分认识化解“普九”债务的艰巨性和复杂性,把试点工作摆上重要议事日程。要开展深入细致的调查研究,加强指导和协调,确保各项政策落到实处,要把好事做好、做实、做细,平稳推进化债试点工作。要及时了解、掌握和妥善处理化债试点中的新情况、新问题,把问题消除在萌芽状态,处理在基层。要密切关注化债试点中出现的、可能引发农村不稳定的因素,及时化解各种矛盾,维护农村射虎稳定,确保“普九”化债试点工作健康有序进行。

  为落实地方政府责任,确保化债目标任务圆满完成,国务院农村综合改革工作小组将与各省级人民政府签订化债责任书,两年后组织验收。

  (二)精心制定方案,周密组织实施

  第一批14个试点省份,肩负艰巨而光荣的任务,要开好头、起好步,当好先锋,做好表率,认真试点,提供经验。试点省份要尽快以省政府名义将化债试点方案报国务院农村综合改革工作小组审批,并迅速启动化债试点工作,在规定时间内完成化债任务。其他省份,一方面要抓紧对“普九”债务进行全面清理核实和锁定,另一方面要选择部分县市进行试点,也要注意总结试点经验,完善有关政策措施,为今后全省推开做好准备。

  (三)强化政府责任,加强部门配合

  地方各级政府作为农村“普九”债务的化债主体,希望确保偿债资金安全可靠、落实到位,确保农村“普九”债务全面彻底化解,确保不发生新的农村义务教育债务,确保化债工作平稳有序进行。在思想上,不能有畏难观望和“等、靠、要”意识;在工作上,不能麻痹大意和粗枝大叶;在资金安排上,不能“上进下退”,不能借新债还旧债,不能以中央补助资金倒推偿债额,导致“普九”债务化而不断。

  各级农村综合改革和财政部门,要将这项工作作为深化农村综合改革的一项重要而紧迫的任务,认真抓紧抓好。并与教育、审计、监察等部门密切配合,充分发挥各自的职能作用,为化解农村“普九”债务工作创造良好的环境。

  (四)实行精细管理,加强监督检查

  农村“普九”债务形成时间长,情况复杂,加上农村中小学财务管理薄弱,对债务清理、核实和偿还全过程的监管非常困难。为防止化债过程中出现还“糊涂债”、“水分债”、“人情债”和借新债还旧债等问题,必须实施科学化、精细化管理。要统一组织审计等机构,认真开展“普九”债务的清理核实工作,逐校、逐项、逐笔审定,剔除不实债务,锁定实际债务,建立债务台账和债权债务数据库;要建立债务清理偿还公示制,做到程序公开、过程公开和结果公开,接受群众监督;要借助现代化、信息化手段,实现偿债资金运行全过程监控;要建立健全化债工作规范、责任制度和评价制度,确保化债工作有序、高效开展。要严明化债工作纪律,加强专项审计和监督检查,确保偿债资金规范、安全和有效。要及时发现并立即纠正违反化债政策的行为,对有关责任人作出严肃处理。

 

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