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大力推进村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作

张少春

 

   在当前转变经济发展方式、推进新农村建设、保持经济平稳较快发展的新形势下,认真贯彻落实2010年中央一号文件精神,总结交流村级公益事业建设一事一议财政奖补试点经验,大力推进2010年一事一议财政奖补扩大试点工作,具有重大而深远的意义。
  一、试点工作取得显著成效,为进一步扩大试点提供了重要经验
  党中央、国务院高度重视村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作,在2009年应对国际金融危机冲击的“一揽子计划”中,将其作为扩内需、保增长、调结构、重民生的一项重大举措。国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部认真贯彻中央精神,在总结黑龙江、云南、河北三个试点省份经验的基础上,2009年将全省范围内开展试点的省份扩大到10个,并在陕西、甘肃、江西等7个省份进行局部试点,全国试点的县达到1045个。经过各方面的共同努力,2009年试点工作取得了显著成效。
  一是发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用,加快改善了农民生产生活条件。通过试点,初步构建了“财政资金引导、农民筹资投劳、社会捐资赞助”的农村公益事业建设投入新机制,促进了社会主义新农村建设。2009年,中央和地方财政共投入奖补资金185亿元,农民筹资筹劳和社会资助村级公益事业投入628亿元。相当于财政奖补1元钱带动了4元钱的村级公益事业建设投入,已建成或在建项目25万余个,硬化村内道路47万公里,环卫设施100多万平方米。特别是修建村内小型水利设施24万处,对抗旱防灾、提高农业综合生产能力发挥了重要作用。试点改善了农民的生产生活条件,有效地拉动了农村内需,促进了农村经济社会发展,使全国2.6亿农民受益。一事一议财政奖补制度已经成为破解农村公益事业建设难题的一把钥匙。
  二是激发了农民主动参与公益事业建设热情,进一步解放和发展了农村生产力。开展一事一议财政奖补,调动了农民群众当家作主的积极性,激发了农民的建设热情,由过去“要我干”变成了现在“我要干”。在云南、贵州等地,掀起了改革开放以来少有的村级公益事业建设新高潮,出现了全体村民积极响应、男女老少齐上阵的感人场面。一些本地在外务工的青年也自愿捐助资金,帮助村里兴办公益事业。贵州省瓮安县一些农户主动拆除猪圈,签字画押不要补偿,支持通组路的建设。试点实践证明,一事一议财政奖补政策再一次解放和发展了农村生产力。
  三是增强了基层政权组织凝聚力,密切了农村党群干群关系。通过试点,解决了村民最关心、最迫切的现实问题,搭建了乡村干部联系群众、为民服务的工作平台,找到了新形势下有效开展农村工作的抓手,工作有了着力点,服务得到认可,群众得到实惠,基层组织的凝聚力和向心力明显增强。同时,村民主体地位得到提高,民主意识得到增强。
  四是积累了新鲜经验,为进一步扩大试点奠定了坚实基础。这些经验,可以归纳为“五个坚持”:第一,坚持农民自愿,自建自管。第二,坚持因地制宜,形成各具特色的奖补模式。目前,主要有四种基本类型:捐赠赞助型。主要是浙江、江苏、福建等经济发达地区,以民营企业家、个人捐款为主,村民适当筹资投劳建设村级公益事业项目。实物补助型。主要是贵州、云南等欠发达地区农民现金收入少,开展村内公益事业建设以农民出工出劳为主,政府主要补助水泥、钢筋等物资。定额补助型。主要是一些地方对农民开展公益事业建设实行定额补助。分类奖补型。江苏、云南、河北、江西、甘肃等地根据不同地区经济发展水平,确定不同的奖补比例,适当向落后地区和少数民族地区倾斜。第三,坚持民办公助,阳光操作。农村公益事业建设以农民筹资投劳为主,政府奖补为辅。农民筹资和财政奖补资金实行“专户管理、专账核算、直接支付、公开公示”管理方式,确保专款专用,规范透明,阳光操作。第四,坚持统筹推进,以县为主。在试点组织实施上,强化省级统筹安排,县级具体组织,乡村具体落实的责任,对一定限额以下的奖补资金,由县级直接审批,省市重在政策指导、督促检查。第五,坚持统一规划,有效整合。在新农村建设规划指导下,以一事一议财政奖补机制为支点,撬动涉农专项资金集中使用,实现公共资源有效整合,推进新农村建设。
  试点实践证明,村级公益事业建设一事一议财政奖补制度是一项得民心、顺民意的“民心工程”和“德政工程”,是扩内需、保增长、重民生、促稳定的一项持久有效的惠民政策,得到了广大基层干部群众的衷心拥护和支持。
  二、提高认识,进一步增强扩大试点的紧迫感和主动性
   农村改革发展工作点多、面广、线长,农村公益事业建设历史欠账多,所需投资巨大,任务相当繁重。要进一步提高对扩大试点工作重要性和紧迫性的认识,增强责任感和工作的主动性。
  (一)扩大试点是有效调动各方面积极性,推进新农村建设的现实选择。建设新农村,农民是主体,政府是主导,社会是帮扶。这不仅要求有一个好的制度平台,而且需要建立一个有效的投入机制。实践证明,新农村建设单纯依靠政府包揽而不调动农民自主建设家园、奔小康的积极性是难以奏效的。必须充分调动国家、集体、农民、社会各方面参与建设的积极性。一事一议财政奖补制度的建立,为新农村建设构建了一个良好的投入机制。通过新农村建设规划引导,一事一议财政奖补政策激励,以事关农民切身利益的户外村内项目为着力点,极大地激发出农民投身新农村建设的热情,动员鼓励企业资助、部门帮扶和社会捐赠,引导工商资本、信贷资金等投入村内公益事业建设,激活民资,撬动民力,有效拓宽了新农村建设投入渠道,形成全社会关心支持新农村建设的良好氛围,有利于更好更快地推进新农村建设。
  (二)扩大试点是整合财政性涉农资金,放大强农惠农政策效用的客观需要。创新机制,有效整合财政支农资金,是提高财政科学化、精细化管理水平的一项紧迫任务。由于城乡二元结构体制尚未完全打破,农村自我投入、自我发展的能力仍然脆弱。按照“多予、少取、放活”方针,中央不断出台强农惠农政策,各个部门、各种渠道安排的涉农资金项目不少,有的县数额达到几千万元,但由于体制机制问题,各种支农资金“撒胡椒面”,各自为政,分散使用,效果不佳。建立一事一议财政奖补制度,围绕农村产业发展和改善民生,以新农村建设规划为平台,以农民自愿为基础,将支农资金和一事一议奖补资金捆绑起来,按照“渠道不乱、权限不变、优势互补、各记其功”的原则,“各做一盘菜,共办一桌席”,集中力量办大事,有利于实现资金集聚效应和优势互补,放大强农惠农政策效用。
  (三)扩大试点是切实转变经济发展方式、统筹城乡协调发展的内在要求。2010年中央一号文件明确提出,要创新体制机制,推进资源要素向农村配置,进一步加大统筹城乡发展力度,夯实农业农村发展的基础,加快新农村建设和小城镇建设,为经济平稳较快发展注入持久动力。通过扩大试点,以农民意愿为前提,以新农村建设规划为指导,在工业化、城镇化加速推进的大背景下,完善农村基础设施和公共服务体系建设,改善农民生产生活条件,加快小城镇和农村社区建设,带动钢材、水泥等建材下乡,扩大农村市场,拉动投资和消费,对调整经济结构、转变经济发展方式、保持经济持续发展将发挥重要作用。
  (四)扩大试点是发挥农民主体作用,促进农村基层民主政治建设的有效途径。尊重农民的主体地位,保护农民的合法权益,激发农民的创业热情,是推动农村改革发展的强大动力。随着农村利益主体日趋多元,利益关系深入调整,利益格局深刻变动,广大农民群众对健全基层民主、参与公共事务、维护合法权益的要求日益迫切。通过扩大试点,充分发挥村民民主,进一步推行村务公开,切实保障村民对建设项目的知情权、决策权和监督权。村内公益事业项目要不要建、何时建、先建什么、后建什么全由村民说了算,项目立项、施工、资金等全都置于村民监督之下,让农民真正成为“当家人”。同时,基层干部在发动组织群众过程中也有了工作抓手,在带领农民干事创业过程中树立威信,党群干群关系不断融洽,农村基层民主政治建设得到加强。
  三、加大力度,切实做好2010年的扩大试点工作
  2010年扩大试点工作要按照党的十七届三中全会和2010年中央一号文件要求,进一步总结试点经验,增加财政投入,扩大试点范围,完善奖补政策,健全规章制度,努力构建村级公益事业建设新机制,为2011年全面推开一事一议财政奖补工作奠定坚实基础,促进社会主义新农村建设。
  (一)切实加大财政支持力度,努力构建村级公益事业建设投入新机制。发挥财政奖补资金的激励作用,是确保一事一议试点工作取得成功的关键所在。中央财政将稳步增加一事一议奖补规模。各试点省份也要按照中央要求,适应形势需要,及时调整支出结构,增加一事一议财政奖补资金。同时,加强宣传,使一事一议奖补政策家喻户晓,营造良好工作氛围。充分调动农民出资出劳、社会捐赠赞助、集体经济投入的积极性,努力构建“政府资助、农民参与、社会支持”的村级公益事业建设投入新机制。
  (二)切实制订和实施试点规划方案,积极稳妥推进试点工作。坚持因地制宜、以规划方案引领建设是搞好试点的重要基础。各试点省份要根据中央要求,制定符合当地实际、体现区域特色的实施方案。农民收入低的地方,可由村民自愿多出一点劳、少出一点钱;民营经济发达地区,应允许农民多出资、少出劳,还可鼓励民营企业家多捐赠。试点工作责任在地方,关键在县一级,要坚持省级统筹、以县(市)为主、调动基层积极性。各试点县(市)要充分发挥规划指导作用,按照“统一规划、分步实施、整体推进、集中连片”的要求,做好新农村建设中长期规划和村级公益事业建设年度实施计划。对一些农民举家外出打工较多的空心村,要把公益事业建设纳入村庄整治总体规划。要根据规划方案和群众意愿建立项目库,避免公益事业建设造成新的浪费。在方案实施过程中,既要考虑有一定的试点面,又要兼顾财政和农民的承受能力,区分轻重缓急,分期分批组织实施,以点带面、重点突破、示范辐射、连片推进。做到“四个优先”,即优先选择受益面大、村“两委”得力、群众积极性高的村组,优先选择关系老百姓日常生活的水、电、路、气、房等民生工程,优先考虑边远山区、少数民族地区等经济欠发达地区,优先选择农民群众最急需、最利于建设的村内公益事业项目,让农民群众看得见、摸得着、早受益。
  (三)切实完善奖补制度,提高政策透明度和操作性。健全奖补制度,是搞好试点工作的重要环节。首先,要完善奖补办法。按照“政策透明、操作规范、简便易行”的原则,尽快完善现有财政奖补制度。积极探索通俗易懂,易为群众理解,便于基层操作的奖补办法,增强操作性。有条件的省份经批准后,可探索将目前政府对农民筹资筹劳按比例补助,改为每年按照参加一事一议筹资筹劳村民的人数定额补助。其次,要坚持规范管理。一事一议财政奖补试点工作体现了党和政府对农民群众的关心,涉及千家万户的切身利益,要按照科学化、精细化管理的要求,严格按制度办事,细化操作程序,项目的规划、申请、审核、批复、实施等每个环节都要用操作规程来约束,实行资金拨付清算制、专户专账管理、财务公示制和村民理财小组监督制,确保奖补政策透明、阳光运行、资金安全、群众满意。第三,要建立淘汰机制。各试点省份要对试点的县(市、区)实行竞争退出机制,做到进入试点要符合条件,达到要求。已开展试点的,要规范操作,每年评估考核,合格的,下年度可继续试点;不合格的,应退出试点,整改合格后再纳入试点。
  (四)切实发挥一事一议财政奖补机制桥梁纽带作用,放大一事一议财政奖补政策效用。构建工作平台,推进新农村建设是实施一事一议财政奖补工作的重要任务。目前,各类支农项目资金分散使用,形不成合力,这种资源配置方式亟需改进。村级公益事业建设一事一议财政奖补为此提供了一种制度安排,为各种支农资金的统筹聚合提供了工作机制。在项目实施中,要以新农村建设总体规划为指导,以农民自愿、直接受益为基础,以一事一议奖补机制为桥梁纽带,搭建工作平台,将一事一议奖补项目与农田水利“最后一公里”的设施建设结合起来,突出解决涉及农民切身利益的末端渠系梗阻问题;将一事一议奖补项目与扶贫开发、农村危房改造、农村环保、移民搬迁、村级文体活动场所建设等民生工程结合起来;将一事一议奖补项目和发展乡村旅游、林下经济等农村特色产业结合起来;将试点工作和解决重点村、难点村问题结合起来,按照“性质不变、渠道不乱、分别管理、各记其功”的原则,将多种涉农专项资金捆绑使用,统筹安排,集中投入,办老百姓想办的公益事业建设项目,推进公共资源优化配置,提高资金使用的经济社会效益。
  (五)切实尊重农民意愿和自主权,防止加重农民负担。充分发挥农民群众的主体作用,尊重农民群众意愿和自主权,是推动一事一议奖补试点的强大动力。在农村,无论做什么事情,只要是涉及农民掏腰包的,就要慎之又慎,量力而行,实行民主议事。在项目选择上,要尊重农民意愿。让农民按照一事一议程序,自己商议、自己选择、自主决定建设项目,把村级公益事业建设变成农民的自觉行动。大多数群众不同意的,就不要去做,不搞包办代替、强迫命令。大多数群众同意的,就要坚决予以支持,扎实做好工作。对一些暂时办不到的,应做好宣传解释工作,争取群众理解。这是一事一议财政奖补制度的立足点,也是区别于以往其他农村项目建设的不同之处。在项目建设上,要依靠农民自主管理建设。一事一议奖补项目原则上应由村“两委”具体组织实施,通过群众投工投劳、政府奖励补助、社会捐赠支持、相关部门提供技术指导来完成,让农民依靠自己的双手改善生产生活条件。在项目验收上,要以农民满意为根本标准。只有农民真正受益、群众确实满意,项目建设才算达到了目的。要加强监督检查,坚决防止加重农民负担。加强监管,是搞好试点工作的重要保证。各试点省份要进一步健全农民负担“一把手”负责制和违反农民负担管理“责任追究制”,坚持农民筹资筹劳上限控制,不得随意突破上限控制标准。继续加强对农民负担的动态监测,定期对试点情况进行督查,对检查中发现的违纪违规问题,及时纠正,严重的要追究责任。

 

                      来源:中国财政

 

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