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扎实做好清理化解农村义务教育债务工作

  为深化农村综合改革,促进农村义务教育持续健康发展,200712月,经国务院同意,国务院农村综合改革工作小组(以下简称工作小组)决定在内蒙古等14个省份以省为单位开展农村“普九”化债试点,探索化解乡村公益性债务的有效途径。在总结试点经验的基础上,200912月,国务院要求全面推进清理化解农村义务教育债务工作。按照国务院统一部署,各地认真组织落实,严把清理核实、偿还兑付和新债控制“三个关口”,加强科学化、精细化管理,确保了化债工作的顺利进行,取得了重要阶段性成果。截至2009年底,首批14个试点省份共偿还债务493亿元,基本完成了国务院提出的化债试点任务;17个第二批试点省份及中央直属垦区、林区、新疆生产建设兵团基本完成了债务清理核实等基础性工作,其中新疆等9个省份已自主偿还债务83亿元。

  一、主要做法和成效

  (一)加强制度建设,做到有章可循。为落实国务院化债政策,在启动农村“普九”化债试点之初,工作小组从制度建设着手,建立健全了从债务清理核实、审计锁定、筹集资金及偿还兑付、制止新债,到化债信息交流、宣传报道和经验总结等一套较为完整、具有可操作性的制度体系,先后出台了十多个配套文件,在明确化债政策的基础上,规范了化债工作步骤和程序,使各地化债工作做到了有章可循、有据可依。从整个化债工作来看,建立和实施了化债工作地方行政首长负责制、部门分工协作制、化债实施方案审批制和考核验收制;从债务清理核实和审计锁定来看,建立和实施了债务项目公示制和县级自查、市级审核、省级确认的层层把关制;从筹集资金和偿还兑付来看,建立和实施了化债激励约束机制、国库集中支付制、债权人申请和偿债资金支付审核制、偿债销号制;从制止新债来看,建立和实施了债务管控领导责任制、农村义务教育新债责任追究制,建立健全债务监控体系,实行了债务动态管理和定期报告制;从信息交流和宣传报道来看,建立和实施了化债信息联络员制度、月报制度、重大事件即时上报制度和宣传稿件送审制;从化债经验总结来看,建立和实施了化债案例分析制度,及时总结和推广各地化债经验、有益做法。

  (二)创新工作机制,严把三个“关口”。为切实做好化债工作,地方各级党委、政府高度重视,主要领导亲自抓,并成立了由政府有关领导牵头,综改办、财政、教育、审计、监察等部门参加的化债工作领导机构,建立健全了化债工作机制,明确部门分工。主要是:综改办和财政部门作为牵头单位,统筹协调化债工作,牵头制定化债政策文件、奖补办法等,负责偿债资金的筹措、分配和拨付;教育部门负责清理债务、建立债务台账、控制农村义务教育新债等;审计部门负责债务审计锁定、参与复核相关化债工作等;监察部门负责监督检查化债政策的贯彻落实情况、查处违法违纪行为等。一般来讲,做好化债工作,要重点把好清理核实、偿还兑付和制止新债三个“关口”。

  1.严把清理核实关。清理核实是债务偿还的基础和前提,主要目的是剔除因主观或客观原因造成的债务“虚胖”问题。如果这项工作做不好、做不扎实,偿债工作将会面临很大风险。为细化政策、规范操作、减少风险,按照国务院有关规定,工作小组对化债的原则、范围、目标、步骤及相关政策等进行了细化,并要求地方对涉及面广、容易引发争议的债务利息核定、“白条”债务处理等重点难点问题作出统一、明确的规定。清理核实的具体步骤是县级自查清理、市级督促汇总、省级审计确认。有的省份在完成省级审计确认后还将债务从学校及有关部门剥离出来,由县级政府统一管理和偿还。

  2.严把偿还兑付关。为鼓励地方尽快完成化债任务和有效制止新债,中央财政建立了激励约束机制,按照“债多不多补,债少不少补,早还不少补,晚还不多补”的原则,根据农村义务教育阶段学校数、学生数和财政困难程度等客观因素对各地化债工作给予适当补助,各地所得补助资金不与本地债务余额直接挂钩。同时,要求地方根据审计锁定的债务规模,落实筹资责任,确保所筹措的偿债资金与审计锁定的债务余额一致;重点加强省级统筹协调和宏观调控力度,省本级要多承担一些,尽可能减轻县级的筹资压力,适当降低财政困难县的筹资比重,做到缺口上移。此外,各级财政安排的偿债资金要纳入国库单一账户体系管理,实行专款专用、分账核算,将偿债资金从特设专户直接支付到债权人,不经过任何中间环节;实行偿债销号制度,逐笔登记债务偿还信息,做到偿还一笔、登记一笔、销号一笔。

  3.严把制止新债关。控制农村义务教育新债是做好农村义务教育化债工作的一项重要保障措施,直接影响化债工作成效,国务院对此高度重视。各地在化债过程中,也积极探索建立制止农村义务教育新债的稳定机制,主要采取了以下措施:严格落实农村义务教育经费保障机制改革政策,将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围;规范农村中小学校预算编制和财务管理,严格控制学校支出;建立健全债务监控体系、农村中小学建设项目审批制度和农村义务教育新债责任追究制度等。

  (三)明确化债责任,健全监督体系。国务院明确规定,化债工作主要由省级政府负责组织,县级政府具体实施。为落实地方政府的化债责任,确保化债任务圆满完成,工作小组在审批各省化债实施工作方案后分别与其签订了化债责任书,明确了化债任务及其完成时间;同时,各省级政府在批复所属各市(州)、县(市、区)政府化债实施方案后,也分别与其签订了化债责任书,明确和落实了化债责任。在开展化债的过程中,工作小组和地方各级政府及有关部门探索建立了事前、事中、事后相结合,随机检查与定期抽查相结合、外部监督与内部监督相结合的监督体系和制约机制,为化债工作的顺利提供了重要保障。从化债工作阶段来看,在债务清理核实和审计锁定环节,各地主要是以外部监督的形式来确保债务数据的真实性和准确性,比如委托审计部门或社会中介机构对债务进行清理和审计锁定、实施债务公示制度等;从债务偿还兑付环节来看,各地都建立和实施了规范的内部监督制度和制约机制,确保了债务偿付的及时、合法和准确,比如实施了偿债资金支付审核制、国库集中支付制和偿债销号制等。从上下级政府之间的监督关系来看,偿债前,工作小组与省级政府、省级政府与市县政府签订化债责任书,层层抓落实;偿债中,上级政府及有关部门加强了对下级政府及有关部门的政策指导、工作检查和必要的财力支持;偿债后,还要进行考核验收,评估化债成效,检查化债责任落实情况,力争实现“三个确保”,即确保农村义务教育债务得到全部化解,确保不发生新的农村义务教育债务,确保化债过程中农村社会和谐稳定。

  (四)做好信息宣传,加强督促指导。为切实把农村义务教育化债工作做实、做细、做好,工作小组办公室建立了化债信息联络员制度、月报制度和重大事件即时上报制度,在工作小组与地方之间搭建信息平台,总结交流化债经验,及时跟踪化债动态,发现新情况,解决新问题。各省份化债主管部门都明确专人负责化债信息的收集、汇总和整理工作,每月终了,将本地化债工作进展、取得的成效、存在的问题及下一步工作打算等情况上报工作小组办公室;如出现突发群体性事件,各地在妥善处理的同时,即时上报。工作小组办公室将定期或不定期地向国务院报送有关情况,并在全国通报。在化债宣传报道方面,工作小组力求从严控制。化债宣传报道的一般原则是:在试点初期少做公开报道,在试点工作取得阶段性成果后,适当扩大宣传范围,提高宣传层次;同时,要求各地及有关部门严格遵守有关宣传纪律和报道规定,建立健全稿件送审制度,严格把握政策宣传口径,切实防止报道失实,确保新闻报道的正确导向。在农村“普九”化债试点启动之初,为督促地方尽快部署工作,工作小组组织开展了化债督导和检查,取得了较好效果;针对地方在制定化债实施方案中遇到的困难和问题,工作小组办公室连续下发了两个文件,成为地方制定化债实施方案的重要依据;针对部分省份化债进度较慢的情况,工作小组办公室组织召开了化债督促工作座谈会,了解情况,分析问题,督促地方加快化债进度。

  (五)注重经验总结,完善化债政策。为总结地方化债经验,实现典型经验案例化、政策措施条理化、操作程序规范化、偿债管理精细化的目标,工作小组办公室建立和实施了化债案例分析制度,要求各地根据本地化债工作的实际情况和特点,在调查研究的基础上,深入挖掘,突出重点,从债务清理核实、审计锁定、资金筹集、偿还兑付、新债控制等重点环节做好化债案例分析工作,推广和介绍相关经验做法。江苏省率先实行了以县为主的化债责任制,省对县化债实行以奖代补;湖北、甘肃、江西、湖南、黑龙江、吉林等省分别组织了数百名甚至上千名审计人员,用近半年的时间对债务进行逐校、逐项、逐笔的认真审计,把每笔债务都锁定到债权人;内蒙古等省创立了债权人台账制度和还债销号办法;甘肃省本着尊重历史、尊重事实、实事求是的原则,制定了甄别处理“白条”债务的政策措施;吉林省针对“普九”期间高息集资导致债务大量增加的问题,与金融机构、法院、债权人等协商,以法定利率为基础,按“分段计息、息不转本、利不滚利”的原则妥善处理高利息问题;内蒙古、江苏、安徽、福建、江西、甘肃、宁夏、黑龙江等8省份决定除化解农村“普九”债务外,一并化解农村义务教育其他债务。工作小组办公室把这些好的经验做法都编印了农村综合改革工作简报,及时向各地介绍推广。

  经过努力,农村义务教育化债取得了阶段性成效,得到了社会的普遍好评。一是促进了农村社会的和谐稳定,提升了党和政府的公信力。通过农村“普九”化债,消除了与农村中小学相关的债务纠纷,解了债权人因长期得不到还款而造成的经济困难和精神压力,打消了债权人对学校和基层政府的不信任,进一步改善了农村干群关系。二是推动了农村义务教育改革发展,提高了农村公共服务水平。债务化解后,基层政府和农村中小学再也不必为还债而挤占挪用农村义务教育的正常经费,为建立健全农村义务教育经费保障机制、促进农村义务教育健康发展创造了良好的环境。三是扩大了农村消费和投资需求,为扩内需、保增长、惠民生发挥了积极作用。农村义务教育化债,让广大债权人得到了拖欠多年的偿债款,把农村沉淀的购买力转化为现实的有效需求,把“死钱”激活为“活钱”,成为当前提高农村购买力的一支重要力量。

  二、当前要重点抓好的几项工作

  目前,农村义务教育化债工作在全国全面推开,总体进展顺利、运行平稳,但也存在进展不平衡、基础工作不扎实、新债防控压力大等方面的问题。下一步,要重点抓好以下几项工作。

  (一)结合本地实际,明确工作重点。各地要按照中央要求,全面化解农村义务教育债务。刚刚启动化债工作的北京等17个第二批试点省份和中央直属垦区、林区及新疆生产建设兵团,要着重建立健全化债工作机制,加强制度建设,完善政策措施,规范工作程序,做好债务审计锁定、资金筹措、方案制定、债务偿还、新债防控和信息报告等工作。尚未化解完农村义务教育其他债务的首批试点省份,要积极做好农村义务教育其他债务的清理化解、新债防控、信息报告等工作。已化解完农村义务教育债务、尚未开展中央考核验收的首批试点省份,要主动做好纠错纠偏和自查自验,解决遗漏问题,在此基础上向工作小组提出考核验收申请,同时做好新债防控工作。已化解完农村义务教育债务并通过中央考核验收的首批试点省份,要认真查缺补漏,特别是要对考核验收过程中发现的问题做好整改工作,及时将整改情况报工作小组备案;同时,要继续完善并落实新债防控政策措施和制度办法。

  (二)制定偿债规划,尽快上报化债实施方案。各地要根据中央提出的化解全部农村义务教育债务的目标任务,结合审计锁定的债务规模、财力状况、基层反映等情况,实事求是地制定年度偿债规划和化债实施方案。17个第二批试点省份要尽快以省级人民政府的名义将化解农村义务教育债务工作实施方案报工作小组审批,中央直属垦区、林区和新疆生产建设兵团也要按规定向工作小组报批化债实施方案。首批试点省份中未化解完农村义务教育其他债务的省份,要研究制定化解农村义务教育其他债务的偿债规划和化债实施方案,并以省级农村综合改革领导小组的名义,向工作小组上报化解农村义务教育其他债务的实施方案。如果地方财政特别是市、县财政筹资确有困难,可适当延长化债任务完成时间,以减轻地方财政预算压力。

  (三)积极筹措偿债资金,扎实做好债务偿还工作。各地要按照中央要求,积极调整财政支出结构,多渠道筹措偿债资金,确保偿债资金与审计锁定的债务余额一致。省级政府要切实履行统筹全省(区、市)化债工作的责任,省级财政要尽可能多地安排偿债资金,市级财政也要安排一定的偿债资金,尽可能减少县级财政承担的比例,防止出现因县级财力不足而造成化债资金难以落实、化债任务难以完成的问题。为减轻地方化债压力,调动地方化债积极性,中央财政依据农村义务教育阶段学生数、学校数、办学成本和地方财政状况等客观因素,对各地化债给予适当补助。省级政府要紧密结合本地实际,采取科学合理的方法分配化债补助资金,既不能让虚报债务或等靠上级补助的地方“占便宜”,也要实事求是帮助财力有困难的县切实化解债务。各级财政安排的偿债资金要纳入国库单一账户体系管理,实行专款专用,分账核算,把偿债资金从特设专户直接支付到债权人手中;。要实行偿债销号制度,逐笔登记债务偿还信息,做到偿还一笔、登记一笔、销号一笔

  (四)认真开展“回头看”活动,善始善终做好化债工作。一是不要遗漏债务。在2009年“两会”上,有些人大代表提出,个别地方遗漏了部分挂在村级组织等单位账上的农村义务教育债务,有关省份要尽快予以化解。二是建立健全农村义务教育债务监管系统。截至2009年底,全国已有17个省份的债务数据进入了监管系统。各地特别是没有录入数据的省份,要尽快将债务数据录入系统。三是加强化债档案资料管理。个别地方的债务台账、监管系统、支付手续、销账管理等基础工作还比较薄弱,在一定程度上影响了化债效果,也留下了隐患。对此,各地要高度重视,确保每个阶段的工作都有据可查。四是加强监督检查。有关部门要密切配合,建立起事前、事中、事后相结合,定期检查和随机抽查相结合的全方位监督体系和制约机制,确保化债工作平稳进行

  (五)加强制度建设,坚决制止新债发生。各地要将制止农村义务教育新债作为化解农村义务教育债务工作的一项重要内容,主动协调有关部门研究制定制止发生农村义务教育新债的具体办法。一是严格落实农村义务教育经费保障机制改革政策,将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,不留经费缺口。二是合理制定义务教育中长期发展规划,加强源头控制,学校基本建设要与政府财力水平相适应。三是进一步规范各地和有关部门的行为,严格控制出台各种新的教育达标、升级、评优和超规模建设的文件。四是建立健全农村中小学建设项目审批制度。学校年度基本建设项目要按规定程序申报,经教育、发展改革、财政等部门审核并报县级政府批准后组织实施;未经批准、资金未落实的项目一律不得实施,经批准的项目在实施过程中不得随意扩大建设规模、提高建设标准。五是建立健全农村义务教育新债责任追究制度,将农村义务教育举借新债情况作为对领导干部任期经济责任审计的重要内容。

  (六)加强组织领导,落实工作责任制。做好清理化解农村义务教育债务工作,对维护农村中小学的正常教学秩序,深化农村义务教育经费保障机制改革,增加农村投资消费需求,推进农村综合改革,具有十分重要的意义。首批试点省份的经验表明,哪个地方的组织领导有力,那个地方的化债工作就进展顺利。各地及有关部门要高度重视,把化债工作摆上议事日程,强化组织领导,建立领导责任制,落实部门分工负责制,建立健全运转顺畅的工作机制。负责化债工作的有关部门要深入基层、深入群众,加强调查研究,加强指导督促,加强信息沟通,及时化解矛盾,要把问题解决在基层。要做好案例分析工作,及时总结推广各地好的经验做法,确保清理化解农村义务教育债务工作顺利进行。

 

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