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王卫星:积极稳妥地做好部分省份国有农场办社会职能改革试点工作

  ——在部分省份国有农场办社会职能改革试点工作会议上的讲话

 国务院农村综合改革办公室主任  王卫星

2012417日)

  为巩固农村税费改革成果,进一步理顺国家、国有农场和农工之间的分配关系,切实减轻国有农场和农工负担,经国务院领导同意,国务院农村综合改革工作小组印发了《关于开展国有农场办社会职能改革试点工作的意见》,决定开展国有农场办社会职能改革,今年选择内蒙古、辽宁等8个省份进行试点。经报请工作小组领导批准,我们召开这次会议,主要是统一思想认识,分析国有农场办社会职能改革面临的形势,明确工作任务,对改革试点工作进行动员部署。下面,我讲几点意见,供大家讨论参考。

  一、统一思想,充分认识改革的重要性

  我国国有农场数量多、分布广、管理体制复杂,大多数是在上世纪5060年代建场,地处偏远地区。国有农场办社会是在当时政府职能不到位,教育、医疗等社会事业发展不配套的情况下形成的,涵盖了农场社会生活的各个方面,为改善农工生产生活条件和支持农场经济社会发展发挥了历史性作用。同时,也是国有农场社会负担较重的一个直接原因。

  2000年以来,随着农村税费改革的推进,特别是2006年全面取消农业税后,针对农工减免的负担普遍少于农民,农工负担偏重的情况,中央决定进行国有农场税费改革,免除农工承担的类似农村“乡镇五项统筹”收费,同时,清理和规范国有农场对农工的其他各种收费,推进国有农场内部管理体制改革等配套改革。在各方面努力下,改革政策得到了较好贯彻落实,取得了明显成效。国有农场税费改革惠及全国两千多万农工,人均减负332元,亩均减负36元,农工负担大幅减轻,得到广大国有农场干部和农工的衷心拥护。国有农场税费改革规范了国家与国有农场、国有农场与农工之间的分配关系,极大地激发了农工的生产积极性,有力地促进了国有农场各项改革,为国有农场稳定发展奠定了坚实基础。

  但是,由于国有农场仍承担大量办社会职能,随着经济社会的发展和社会主义市场经济体制的逐步完善,国有农场办社会的弊端日益显现,负担沉重,导致农场经济发展后劲不足,农工应享受的公共服务不到位、水平低,成为影响农场社会稳定的一个隐患。为此,近年来一些省份结合国有农场税费改革,自主进行了办社会职能改革试点,逐步将教育、卫生医疗、公检法等办社会职能分离移交给农场所在地政府管理,取得了初步成效,积累了有益经验,但也遇到了一些困难和问题。既有政策问题,也有资金问题,还有落实不到位等问题,主要表现为:改革缺乏统一政策指导,各地改革范围、人员安置等政策差别较大;改革面临财力不足问题较突出,导致改革不彻底,一部分社会职能仍留在农场,即使分离到地方,也存在人员难移交、待遇难落实等问题。同时,随着国家强农惠农政策的逐步落实,中央财政在义务教育、社会保障、医疗卫生和司法经费保障等领域出台了多项补助地方政策,但由于工作程序、统计口径等原因,有些仍由国有农场举办的社会事业没有纳入补助范围;有些虽然已经包含了国有农场,但由于体制不顺、金额不清晰等原因,也难以全部落实到国有农场,而被用于平衡地方社会事业发展需要。

  因此,为统一改革政策措施,避免产生新的遗留问题,有必要在中央层面推进国有农场办社会职能改革,加快地方国有农场办社会职能改革步伐。这对理顺国有农场管理体制,促进国有农场经济健康发展,维护国有农场社会和谐稳定等,具有十分重要的意义。做好国有农场办社会职能改革工作,有利于进一步理顺国家、农场和农工之间的分配关系,疏通各级财政支持国有农场的渠道,为促进国有农场经济发展和社会稳定提供体制基础;有利于减轻国有农场和农工的办社会负担,维护农工的合法权益,巩固国有农场税费改革成果;有利于促进政府职能转变,提高社会资源利用效率,促进农场社会事业发展;有利于增强国有农场市场竞争能力,进一步发挥国有农场在现代农业建设等方面的重要作用,确保国家粮食安全和主要农产品供给。应当看到,在当前各级政府财力都还不宽裕的情况下,国家拿出这么多钱来进行国有农场办社会职能改革是很不容易的。这充分体现了党中央国务院对广大国有农场和千百万农工的亲切关怀,是一项重大的民生工程、惠民工程。同时,通过国有农场办社会职能改革,可以理顺政府职能和农场社会事业发展的关系,建立完善促进农场社会事业稳定发展的机制,因此,这项改革也是一项重大的体制机制创新。回副总理在去年1221日农村综合改革工作座谈会上,明确将其作为今年三项新的改革试点任务之一。我们要深刻认识这项改革的重大意义,增强做好改革试点工作的自觉性和主动性。

  二、明确政策,积极稳妥地做好改革试点工作

  国有农场办社会职能改革政策性强、涉及面广、情况复杂。为做好这项工作,近年来,在深入调查研究,反复征求有关部门和地方意见的基础上,形成了开展改革试点的指导性意见。这里,我就需要重点把握的几个问题强调一下。

  (一)理清改革思路。国有农场办社会职能改革涉及部门多、情况复杂,采取分步实施、逐步推开的办法,目的是为了先行试点、积累经验、完善政策、少走弯路。改革总的目标是,从今年起用3年左右时间,基本完成国有农场办社会职能改革工作。总的改革思路:一是分离国有农场办社会职能与体制改革同步进行。分离办社会不是单纯地将国有农场办社会负担转换为财政负担,而应与体制改革同步推进,突出体制改革和机制创新。体制理顺了,新机制建立了,办社会等问题也就迎刃而解了。二是统筹兼顾,注重衔接。改革过程中,要注意国有农场办社会职能改革与国有工业企业分离办社会、事业单位改革、农村有关改革政策之间的衔接,把握政策之间的关联性,避免引发攀比,防止产生新的矛盾。三是整体推进,突出重点。改革试点工作以省为单位进行,全省要统一改革政策和工作步骤。有条件的地区可以将国有农场办社会职能改革一步到位,暂不具备全面推进办社会职能改革条件的地区,可以分项推进,逐步到位。四是先地方,后中央。中央直属垦区规模较大,农业现代化程度高,办社会职能涉及面宽,将办社会职能分离到地方管理难度较大。而大多数地方农场办社会负担较重,矛盾突出,对分离办社会要求比较迫切。因此,本着特事特办、急事先办的原则,改革先在地方试点,逐步推进,中央垦区办社会职能暂不分离,待条件成熟后再实施改革。考虑到地方国有农场中,中等以下规模的农场经营状况较差,以前财政支持较少,很多办社会负担转移给了农工,这次改革要着重解决这部分国有农场面临的问题。

  (二)把握好改革范围和改革内容。这次国有农场办社会职能改革范围,主要包括国有农垦企业、监狱农场、劳教(戒毒)农场、国有农牧渔良种场(小三场)等,而不包括新疆生产建设兵团、华侨农场和国有林场。这主要是考虑:新疆生产建设兵团具有特殊性,战略地位重要,其改革发展的有关政策需单独研究;华侨农场2006年已进行了办社会职能改革,中央财政已安排资金补助;国有林场相关改革政策,财政部会同国家发展改革委、国家林业局等有关部门正在研究之中,从今年开始安排财政专项资金,在江西、湖南等7省区开展国有林场改革试点,其中已经包含办社会职能改革内容。

  这次改革的内容,包括国有农场承担的属于政府职能范围的事务,只点到义务教育、公共卫生和基本医疗服务、社区管理等职能,而没有做具体细致的规定,主要考虑到国有农场情况复杂,各地差别较大,国有农场办社会职能改革的具体内容,由省级人民政府和中央有关部门根据实际情况确定,以免挂一漏万。

  (三)明确支持政策。在工业企业分离办社会改革时,是按照中央企业改革成本由中央财政承担,地方企业改革成本由地方财政承担的原则来进行的。考虑到国有农场以农业生产为主,农业是一个弱质产业,比较效益较低,农场生产经营相对其他工业企业更困难,为体现国家对农业的特殊支持,减轻地方财政负担,这次改革拟实行中央财政与地方财政各负其责,中央财政对地方适当补助的原则。地方国有农场办社会职能改革成本原则上以地方财政承担为主,中央财政采取以奖代补的形式予以适当补助。中央财政补助办法正在研究之中,我们考虑,要体现以下几个原则:一是合理确定补助比例。既要体现地方为主的原则,也要考虑国有农场历史欠账多、地方财政负担不均衡、过去农村相关改革补助水平等因素,区分办社会职能的不同性质合理确定。二是突出补助重点。中央财政补助资金向中西部倾斜,重点支持中西部地区,兼顾东部地区。三是做到不重不漏。为避免重复补助,在现有中央财政对地方有关补助政策中已经包含国有农场的,无论这部分补助资金是否落实到国有农场,中央财政将予以剔除,不重复计算补助。同时,注意将应该纳入补助范围的项目全部纳入,做到不重不漏,不留死角。四是不让先改革者吃亏。为了体现改革政策的公平合理,对过去自主进行农场办社会职能改革的一些地方,按照统一政策给予补助,不鞭打快牛,不让先行改革者吃亏。

  (四)探索推进国有农场管理体制改革。国有农场体制问题是计划经济时代遗留下来的。随着改革深入推进,国有农场管理体制不适应社会主义市场经济的问题日益突出。解决农场问题的关键是进行管理体制改革。国有农场管理体制改革与办社会职能改革是相互制约、相互促进的,管理体制改革为国有农场经营发展提供体制机制基础,国有农场办社会职能改革为农场社会事业发展提供财力支持,为推进国有农场管理体制改革创造条件。因此,各地要抓住机遇,把握改革时机,将国有农场管理体制改革和办社会职能改革有机结合起来,统筹规划,协调推进。要逐步理顺国有农场管理体制,精简国有农场管理机构,减少管理层级和管理人员,降低管理成本,防止管理费用膨胀侵蚀办社会职能改革带给国有农场和农工的好处。要进一步推进国有农场“体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场”,实现政企分开、社企分开,建立现代企业制度,提高国有农场市场竞争力。

  三、对做好试点工作的几点要求

  今年是中央组织的国有农场办社会职能改革试点的第一年,选取内蒙古、辽宁、河南、湖北、海南、贵州、宁夏和新疆8个省份在全省(区)范围内开展试点,主要考虑这8个省份国有农场代表性较强,前些年已经自主开展了试点,奠定了良好的工作基础,省级财政预算已安排了改革资金,改革意愿比较强。试点省份要珍惜试点机会,抓紧制定改革方案,尽快启动改革工作。

  (一)制定好改革方案。试点省份要按照国农改[2012]4号文件精神,结合实际,抓紧制定好国有农场办社会职能改革具体实施办法,明确改革的具体范围、内容、步骤、奖补办法和配套改革措施等。6月底前,各试点省份要将开展国有农场办社会职能改革试点的具体方案报工作小组审批,并做好全面启动改革试点的各项准备工作。

  (二)做好改革基础工作。为确保国有农场办社会职能改革工作扎实有序推进,做到心中有数,试点省份在制定改革方案过程中,要全面准确把握改革政策,把有关基础工作做实做细,摸清底数,做好改革成本测算,防止发生新的遗留问题。今年没有列入试点的省份,也要提前做好基础工作,积极创造条件,为开展试点做好准备。

  (三)抓好部门协调配合。国有农场办社会职能改革事关农场、农工的切身利益,政策性强,改革工作涉及到农村综合改革、财政、农业(农垦)、监察、人社、机构编制等部门,各级综改、财政部门要在当地党委和政府领导下,注重加强与其他部门的协调配合,形成良好的协调沟通机制,建立健全部门分工责任制,做好改革政策之间的统筹协调和衔接配套工作。

  (四)加强督促检查工作。2月底,综改办部署了国有农场税费改革落实情况的专项检查工作,各地要高度重视,确保国有农场税费改革政策落实到位和补助资金的安全有效,为国有农场办社会职能改革打下良好的工作基础。试点省份的综改、财政部门要督促各项改革政策的落实,对国有农场办社会基础数据和奖补资金使用的真实性、规范性和有效性进行重点检查,对弄虚作假、虚报冒领、截留挪用国有农场办社会职能改革奖补资金的行为,不但要责令纠正,追回资金,还要通报批评,按照规定追究当事人的责任。

  (五)加强组织领导。试点省份肩负着为全国全面推开此项工作探索路子、积累经验的使命,要提高思想认识,高度重视试点工作,加强组织领导,落实责任,明确任务,安排资金,精心实施,扎实工作,把这项惠民政策做好做实,抓出成效。同时在试点实践中开拓创新,摸索经验,发现和解决问题,真正起到带动示范作用。国务院综改办要加强调研,分类指导,密切跟踪试点省份的进展情况,及时发现新情况、解决新问题,不断总结经验、完善政策,为明年扩大试点工作做好准备。

  同志们,国有农场办社会职能改革是惠及国有农场、农工和相关社会职能机构职工的民生工程,是涉及国有农场政企分开、社企分开和地方社会事业统筹发展的重大改革,情况复杂、任务艰巨、责任重大。各地要切实增强使命感和紧迫感,以扎实的作风、细致的工作积极稳妥地推进国有农场办社会职能改革试点,为促进国有农场经济持续发展和社会和谐稳定,全面建设小康社会做出新贡献。

  谢谢大家。

 

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