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张少春:深入开展一事一议财政奖补规范管理年活动

  财政部副部长 张少春

    一、一事一议财政奖补工作的成效和经验

  为破解村级公益事业建设难题,加快社会主义新农村建设,2008年中央首批选取黑龙江、云南、河北三省开展一事一议财政奖补试点,2009年扩大到17个省份,2010年扩大到27个省份,2011年在全国全面推开,今年已是第5个年头。

  四年来,在各级党委政府的高度重视下,相关部门围绕一事一议财政奖补开展了大量卓有成效的工作。一是加强组织领导。很多地方将一事一议财政奖补作为“三农”工作的重要抓手,自上而下成立了专门工作班子,并建立健全工作机制。贵州、安徽等省把一事一议财政奖补工作列入全省重大民生工程,层层签订责任状,强化督查考核,强力推进奖补工作。二是加大财政投入。加快农村公益事业建设,需要有必要的投入作保障。在中央财政奖补资金不断增加的同时,地方各级财政也积极调整支出结构,逐步加大投入力度,有力保障了奖补工作的顺利开展。云南、贵州、甘肃等西部省份克服财力紧张的困难,将支出重点转向农民迫切需要的公益事业建设上;湖南、湖北等中部省份对省、市、县财政奖补标准作出明确规定。安徽省一些县市按照村民人数和村域面积等因素测算安排公益项目管护资金,建立起村级公益事业建管结合的长效机制;江苏、浙江等东部省份在美丽乡村建设中,重视发挥一事一议平台作用,不少县市每年本级预算安排的一事一议财政奖补超过1000万元。三是加强制度建设。2011年,财政部印发了一事一议财政奖补资金管理办法和项目管理办法,进一步完善了奖补资金分配使用等政策措施,对奖补项目的规划布局、组织实施、考核验收、资金拨付和监督检查等重点环节进行了明确规范。黑龙江、福建、四川、新疆、宁夏等地结合实际健全相关制度,构建绩效评价和风险防范机制,逐步将财政奖补工作纳入制度化、规范化管理轨道。四是加强规划指导。河北、安徽等省因地制宜编制了一事一议财政奖补项目年度计划和“十二五”规划,建立项目库,实行滚动管理。五是加强宣传培训。内蒙、辽宁、贵州等省份通过电视台、报刊、网站等新闻媒体及群众喜闻乐见的标语、宣传单等形式,广泛开展宣传发动工作,使政策家喻户晓。同时,组织开展教育培训,提高基层干部的政策水平和执行力。

  一事一议财政奖补作为农村税费改革后中央出台的一项新的强农惠农政策,着眼于户外村内,拾遗补缺,将公共财政的阳光直接撒向全国60万个村落,打通了农村公益事业建设“最后一百米”,解决了农民需求最迫切、受益最直接的村内民生项目,有效改善了农民生产生活条件。据统计,20082011年,各级财政共投入一事一议财政奖补资金1050亿元,带动村级公益事业建设总投入2800多亿元,共建成98.5万个项目,亿万农民从中受益。

  一事一议财政奖补不仅具有重要的经济意义,而且具有深远的政治影响。这项政策创新了财政支农的体制机制,推动了农村基层民主建设,完善了乡村治理结构,促进了农村社会和谐稳定。这些开创性的工作和创新性的成效,需要认真总结,深刻体会。

  一是创新了民办公助、以奖代补机制,形成了村级公益事业建设多元化投入格局。一事一议财政奖补坚持农民先议后筹、先筹后补,所有项目必须经农民民主议定后,方可按省级政府确定的标准筹资筹劳,并在农民筹资筹劳到位后给予相应的财政奖补,充分体现了民办公助的性质,发挥了财政以奖代补的引导带动作用,构建了“农民筹资筹劳、政府财政奖补、社会捐资赞助”的村级公益事业多元化投入格局,壮大了村级公益事业建设投入来源,形成了村级公益事业发展的长效机制。目前,由农民自主议定项目、办群众真正关心的事,已成为基层干部群众的共识。县乡政府因势利导,顺势而为,发挥一事一议机制灵活的作用,将一事一议作为整合涉农资金的重要平台,集中财力办多数农民想办的公益事业,确保干一件、成一件、管长远。

  二是构建了农村公共服务自下而上的民主决策机制,调动了农民参与公益事业建设的积极性。一事一议财政奖补打破上级说了算、政府主导项目建设的传统模式,实行“议”字当先、让农民说了算,构建了农村公共服务自下而上的民主决策机制。这是一项重大而有意义的制度创新,把项目建设的知情权、参与权、决策权、监督权和评判权,通过民主议事、公开公示等形式直接交给农民,把工作做到农民的心坎上,让农民共享发展成果,得到了农民的衷心拥护。广大农民从过去“要我干”变成现在“我要干”,从办“公家”的事变成干自己的事,激发了农民参与公益事业建设的热情,掀起了多年少有的村级公益事业建设高潮。

  三是搭建了基层党委政府为农服务的平台,探索了新形势下乡村治理的有效形式。基层同志普遍反映,一事一议财政奖补让基层干部找到了新形势下联系群众的抓手和服务“三农”的平台。基层干部在组织动员农民议事中了解群众,在项目实施中联系群众,在为农民办实事中服务群众,在为农民解难事中赢得群众,起到了办民事、凝民心、聚民力的作用。一些地方在财政奖补项目建设中,村民自行协商解决项目建设占地、换工帮工等问题,有的甚至无偿拆除自家房屋和牲畜圈舍等,主动为公益事业让路,一些积淀多年的矛盾和纠纷因此得到化解,邻里和谐、互帮互助蔚然成风。

  四是促进了农村基层党组织建设,巩固了党在农村的执政基础。随着一事一议财政奖补工作深入开展和奖补政策深入人心,一些地方将能否组织农民议事、能否带领农民办实事作为衡量村两委班子是否得力的一项重要指标。很多地方村两委干部和党员群众不计得失,无私奉献,积极作为,用实际行动赢得了民心、树立了威信,基层党组织的凝聚力、号召力和战斗力进一步增强。在村级换届选举中,一些缺乏组织能力、不能为农民办实事的村两委班子落选就是例证。据浙江省一些市县组织部门调查,2011年村级组织换届选举中,当地没有开展一事一议财政奖补的村,村干部连任率只有50%,开展过的村连任率高达80%以上。一些青年农民在投身村级公益事业建设中,提高了对党的认识和理解,积极向党组织靠拢,为农村基层党组织增添了有生力量。

  四年来取得的成绩令人鼓舞,积累的经验值得总结。一是坚持农民自愿,规范操作程序,严格控制筹资筹劳标准,努力防止加重农民负担。二是坚持因地制宜,贴近农业农村发展实际,重点解决多数群众受益的公益事业,务求给老百姓带来看得见摸得着的实惠。三是坚持制度创新,充分发挥民办公助和财政资金“四两拨千斤”的作用,调动社会各方面投入村级公益事业的积极性。四是坚持强基层打基础,促进村民自治和基层党组织建设,改善农村社会管理和公共服务。

  二、深入开展一事一议财政奖补规范管理年活动

  2012年是“十二五”承上启下的关键一年,也是深入推进一事一议财政奖补工作的重要一年。一事一议财政奖补工作政策性强,牵涉面广,工作量大,加强规范管理势在必行。这不仅是由这项工作面临的形势任务决定的,也是其自身特点的内在要求。

  从面临的形势和任务看,当前和今后一个时期,我国仍将处于工业化城镇化快速发展阶段,如何遵循经济社会发展规律,立足我国基本国情农情,同步推进工业化、城镇化和农业现代化,建设社会主义新农村,是关系改革开放和现代化建设全局的重大任务。在“三化”同步中,必须着眼于统筹城乡发展,一手抓城镇化,一手抓新农村建设,促进城乡基本公共服务均等化,加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。新的形势和任务不仅为一事一议财政奖补提供了广阔的发展空间,而且对今后的工作提出了新的更高要求。与新形势、新任务和新要求相比,一事一议财政奖补工作还存在着一些矛盾和问题:一是农村公益事业历史欠账多,现有财政奖补资金投入与农民不断增长的需求还有较大差距,农村水、路、桥、涵等公益事业和基础设施建设的任务还非常繁重;二是各省之间工作开展不平衡,部分地方项目建设缺乏总体规划,项目选择随意性和盲目性较大,覆盖面和受益面较窄,一些没有享受到奖补项目的村干部群众有意见;三是一些地方资金项目审批管理程序过于繁琐,个别省份将所有项目都集中到省里审批,层次多、手续繁,与适当放权、方便基层、简便易行的要求还有一定差距;四是一些地方民主议事程序流于形式,以自愿捐款、自愿以资代劳等名义突破上限标准,变相加重农民负担的现象时有发生;五是已建成项目后期管护跟不上,公益事业项目运转管护经费没有正常渠道,维护保障机制尚未形成。从一事一议财政奖补工作特点看:一是它直接面向60万个行政村、上百万个自然村落,涉及亿万农民,是一件攸关农民生产生活的重大民生工程,也是一项事关农村长治久安的重大民心工程,社会关注度非常高;二是国家对农民民主议事程序有严格规定,对农民筹资筹劳有严格标准,对减轻农民负担有严格要求,在农民自愿筹资筹劳基础上开展的财政奖补,政策性非常强;三是奖补项目点多、面广、量大,环节多,战线长,任何一个方面都有可能出现问题,监管难度非常大。这些都迫切需要规范程序、规范操作、规范管理。

  新的一年,我们必须以科学发展观为指导,按照城市支持农村、工业反哺农业和多予少取放活的方针,在总结借鉴四年来一事一议财政奖补试点经验的基础上,将规范管理作为头等大事来抓,深入开展一事一议财政奖补“规范管理年”活动,以更加认真负责的态度,更加求真务实的作风,更加创新进取的精神,更加行之有效的措施,进一步加强规划指导,加大政府投入,立足改革创新,强化监督管理,扩大宣传培训,狠抓政策落实,确保把好事办得更好。

  (一)规范规划编制,确保财政奖补工作全面均衡有序推进。促进城乡基本公共服务均等化是一项历史性任务,破解农村公益事业建设难题是一项长期性工作,需要从长计议,科学谋划。各地要结合本地城乡规划和新农村建设规划,按照村民议定、村级申报、乡镇初审、县级审批的程序,建立一事一议财政奖补建设项目库,在此基础上编制中长期规划和年度计划,既要避免大包大揽,“眉毛胡子一把抓”,又要避免项目选择的随意性和盲目性。要把项目排序和规划以适当形式公之于众,接受群众和社会监督,让乡村干部有预期、有期待,农民群众有希望、有盼头。

  中央和省级相关部门要加强对县市一事一议规划编制的科学指导,按照规划先行、循序渐进、重点突破的原则,统筹处理好当前与长远、需求与可能、重点投入与普遍受益的关系。注意做到几个结合:一是与改善农村基本民生相结合,将实施重点放在村内户外农民共同受益的项目上,按照轻重缓急、点面兼顾原则,优先解决农民最紧迫、最现实、最急需的公益事业,让建设成果更多更好地惠及民生。二是与加快城镇化建设相结合,充分考虑城镇化和新农村建设带来的农村人口布局调整及村庄规模、功能的变化,适当增加农村新社区文化体育设施和公共活动场所建设等投入,促进城乡基本公共服务均等化。三是与农村基层组织建设相结合,着眼于农村政治经济社会发展全局,以不断创新的财政奖补工作,带动基层民主建设、乡村政权组织建设和农村社会管理建设,维护农村社会和谐稳定。

  (二)规范政府投入行为,提高两个比重。一事一议财政奖补是公共财政覆盖农村的具体行动,是支农惠农政策的成功范例。各级财政部门要按照2012年中央1号文件关于“加大村级公益事业建设一事一议财政奖补力度,积极引导农民和社会资金投入三农”的要求,健全完善财政奖补资金稳定增长机制,逐步提高两个比重,调动两个积极性。一是提高政府财政奖补资金占整个公益事业建设资金的比重,既减轻农民筹资筹劳压力,调动农民参与公益事业建设的积极性,又避免因奖补资金不足形成“半拉子”工程,造成损失浪费。二是提高中央和省级财政奖补资金占整个财政奖补资金的比重,降低县乡财政配套投入比例,既防止出现虚假配套,调动县乡政府组织开展公益事业建设的积极性,又防止向农民转嫁负担或形成新的乡村债务。由于村级公益事业需求很大,老百姓的期望值也很高,因此在稳定增加投入的同时,还要注意发挥一事一议财政奖补平台作用,加强涉农资金整合,使进村入户的支农惠农资金发挥出更大的效益。

  (三)规范制度建设,促进一事一议财政奖补工作健康有效开展。一是按科学化精细化管理要求,严格财政奖补资金分配使用和管理,提高资金的安全性和有效性。中央和省级财政在分配奖补资金时,要综合考虑农业人口、地方财政困难程度,以及对地方工作开展情况的考核评价和监督检查结果,做到客观公正、公平合理。坚持专款专用,有条件的地方可以采取国库集中支付、县级或乡镇报账制等方式,及时兑付奖补资金,加快预算执行进度,确保早开工、早验收、早见效。注重发挥乡镇财政和农经部门就地、就近监管的作用,防止项目建设资金跑冒滴漏。二是按照分级管理、以县为主的要求,严格财政奖补项目管理,规范建设程序,提高建设质量。村级公益事业项目处于管理层级的最末端,应充分发挥县级政府接近“三农”、靠近农民、便于组织实施项目的优势,坚持分级管理、以县为主,县级负责项目的规划编制、审核批复、组织实施和资金管理、督促检查等,地市以上各级政府相关部门工作重点放在规划指导、政策完善、制度建设和绩效考评等方面,一般不参与具体项目的审批。三是按照既有激励又有约束的要求,对地方工作开展情况进行绩效评价。要抓紧健全完善一事一议财政奖补绩效考评办法和激励约束机制,运用科学合理的考评指标和办法,对地方组织领导、预算安排、资金项目管理、制度建设、宣传培训、农民满意度等工作开展情况进行绩效考评,奖优罚劣,避免干好干坏一个样。四是按照建管并重、持久有效的要求,对已建成的村级公益事业项目,要结合实际研究制定具体管护办法,落实管护责任,有条件的地方可安排一定的管护费用,建立村级公益项目管理维护长效机制。

  (四)规范民主议事程序,严格禁止加重农民负担。贯穿农村税费改革和农村综合改革的一条主线,就是巩固和发展减轻农民负担的成果,维护保障农民的物质利益和民主权利,这是我们推进各项改革工作的基本出发点和落脚点。各级综改、财政部门要牢固树立减轻农民负担的意识,坚持以农民民主议事为前提,以农民自愿筹资筹劳为基础,规范民主议事程序,合理确定议事边界和内容,对议事过程和结果、筹资筹劳标准和规模、财政奖补资金和构成、建设内容和招标议标方式、竣工验收和资金结算等全过程,实行公开公示制度,接受社会监督。坚持因地制宜、量力而行,不搞锦上添花和脱离实际的项目,坚决防止擅自提高农民筹资筹劳标准,或以自愿捐款、自愿以资代劳等名义变相加重农民负担,宁可缓办事、少办事,也不能踩加重农民负担的“红线”,不能因此产生乡村新债。

  (五)真抓实干,确保规范管理年活动取得成效。规范管理是做好一事一议财政奖补工作的“生命线”。各级综改、财政、农业等部门要进一步提高思想认识,加强组织领导,密切部门合作,健全各尽其职、各负其责、齐抓共管的工作机制,把规范管理的各项要求落到实处,把规范管理的各个环节抓紧抓实。要按照一事一议财政奖补资金和项目管理办法的要求,抓紧建立健全一事一议财政奖补项目库和总体规划,完善绩效考评和激励约束制度,组织开展资金项目监督检查,深入挖掘提炼典型案例,及时总结规范管理经验,继续扩大宣传培训面,确保规范管理年活动取得明显成效。

 

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