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澳大利亚农业发展及对我国农村税费改革的几点启示

   2002118日至28日,国务院农村税费改革工作小组办公室组织赴澳大利亚政府农业税费政策管理培训团,进行了为期21天的学习考察。其目的是学习澳大利亚对本国农业税费政策管理及扶持农业发展的相关政策情况,了解该国农牧民的收入及负担情况,以开拓思路,借鉴国际通行做法,为进一步深化我国农村税费改革提供参考。培训团成员来自国办二局、国务院税改办有关成员单位以及黑龙江等11个省(区、市)税改办,计19人。

  培训团在澳期间,分别参加了新南威尔士州大学有关经济增长、农业发展、税费政策、市场机制等方面的专题培训;拜访了联邦及新南威尔士州、维多利亚州、昆士兰州财政部和农业部。通过这次学习培训,大家对澳大利亚农业发展状况和税费政策管理有了较全面的了解,尤其对澳大利亚政府与市场职责的界定、城乡统一的税费政策、强有力的农业扶持政策等方面的做法留下了深刻印象。现将有关情况报告如下:

  一、澳大利亚基本概况及农业发展情况

  澳大利亚共分六大州,以及一个北方领地和一个首都特别区,面积约768平方公里,仅比中国小20%,为世界第六大国,其中450平方公里的土地用于农业生产,全国6%的人口从事农业,耕种着全国55%的土地,共有146000个大农场。该国分为联邦、州、地方三级政府,采取议会体制。联邦政府的管辖范围是:国防、外交事务、联邦警察及全国的卫生健康事务等。州政府的管辖范围是:教育、警察、卫生、土地所有权及征收印花税与土地税。只有联邦政府有权征收利息税,并将征得的税款分配给各州与领地作为它们的行政开支费用。第三级政府是当地政府,负责管辖本市的道路、住房及垃圾的清理。当地政府向拥有物业的居民征收差赏费,并将此用于行政开支。该国经济的发展更多地依赖外来投资和外国技术,大量高技术的移民弥补了本国经济发展的不足。

  澳大利亚主张高消费、低储蓄,19872001年,家庭储蓄率一直低于10%2001年仅为3.2%。与整个经济形势相适应,该国农业的发展也是负债经营,走的是市场化、现代化、产业化的道路,全国每个农场负债约为25.2万元。虽然澳大利亚国内市场狭小,也只有6%的人口从事农业生产,却是强大的出口国,被誉为“骑在羊背上的国家”和“坐在矿车上的国家”。但也面临不少问题:进行世界自由贸易存在一定的障碍;国际市场对农产品需求的低速增长和世界粮食价格的波动对本国产品出口不利;2.4万平方公里的土地缺水,急需灌溉;盐碱化问题严重;利息成本较高,支付利息费用已成为一个重要的财务问题。针对上述问题,为进一步开拓海外市场,提高本国农产品国际竞争力,农户组成行业协会,政府和农户各自出资50%,加强对本国农产品的宣传。同时,进一步削减农场数量,鼓励兼并,尤其制奶业和制糖业,农场规模将进一步扩大大,出口也不再依赖欧洲市场,目前正在努力打入中国和美国市场。

  二、澳大利亚农业税收及政府对农业的扶持

  (一)涉及农牧业的税收制度。澳大利亚实行城乡统一税制,农业作为一个产业,和矿业、制造业一视同仁,统一征收个人所得税、公司所得税、商品劳务税(GST)。由于农业仍是弱势产业,在具体政策上,国家仍体现着对农业的扶持和保护。个人有个人税号(TFN)、企业有商业登记代码(ABN),澳州有比较严格的纳税申报、税务审计、纳税风险评估制度,对于偷漏税行为,依法严惩。2000年澳大利亚联邦政府财力为1860亿元,其中个人所得税为830亿元,占45%;公司所得税为270亿元,占14.5%GST 280亿元,占15%

  个人所得税将初级产品加工者,包括种植或繁殖农作物、菌类及其产品或相关部分;养殖动物用于销售或销售动物产品;由纳税人所产的原材料制造出来的奶制品等,视为特殊类型的纳税人。个人所得税对于农场主,一般按照连续5年平均收入纳税,亏损年份可以冲抵以后年度税款;计提不超过限额的农户储蓄管理基金可以冲抵收入;收入用于购买机器设备,可以加速折旧,计入成本,冲抵税款。

  GST条款中有免税交易,涉及农业的有食品(包括奶制品、豆奶和米酱产品、茶叶和咖啡、果汁与蔬菜汁、供婴儿或残疾人饮用的饮料、水)、水与水利灌溉、划分的农业用地。

  土地税由各州政府征收,对土地价值超过22万的土地征收,但对于自己的住房和农民开垦的土地免税。印花税作为州税收中最大的一项,对于直系亲属间转移农业用地、转移农林牧副渔初级产品免税。偏远农场运输奶制品使用的柴油,可退税。

  (二)乡村财政署对农业的扶持。维多利亚州下设乡村财政署,相当于我国的财政信托投资公司,属于政府资助的国有商业机构,董事会选举产生行政总裁,但要得到财政部长的认可。它的职责主要是:提供低息贷款,包括固定资金贷款和流动资金贷款;管理农民储蓄基金;帮助农民参加培训,最高可补贴培训费用的75%;资助农民开研讨会;设立学生奖学金;实施政府计划。提供贷款时,会有熟悉农村经济的专业贷款评估人员评估农民贷款提案,在农民使用贷款过程中,会及时提供相关服务,帮助其还款。2001-2002年新增贷款为1.69亿元,占农村机构贷款的15%。对于20-25年发生一次的洪涝灾害和虫灾等会引起农民收入持续下降的特殊事件,在享受国家政策的区域,联邦政府制定政策,联邦、州政府各自出资50%用于农户现有贷款和新增贷款贴息。

  (三)农业援助和农业管理。

  价格稳定计划:从1962-1997年长达35年间,澳州政府采用这一办法。农产品丰收年,政府购买农产品,调剂供求,稳定物价。政府对羊毛、小麦有最低买价,以保护农场主利益。由于农产品价格长期下跌,政府对价格预期不专业,政府最终以低于成本价出售,实际运行效果不理想。现已由私人部门决定是否购买、储存。

  产业调整:一是通过资金补助、赔偿、再培训帮助农场主离开这个行业,促使结构合理化;二是政府给予贷款帮助农场主采用先进技术改进农场。由于巴西货币贬值30%,对澳大利亚制糖业冲击很大,澳州政府采取了如下措施扶持制糖业:对离开此行业的每个农场主45000元;对于农场联盟提供低息贷款;收入低于最低限额时给予长达12月的收入资助;联邦政府对于为提高效率而贷款的农场主给予利率补贴;部分资金通过在澳州销售的糖征收费用而筹集。

  配额限制:限定某个行业的从业人员和该行业的产量。州政府决定生产配额,配额可以出售。自1999年开始,澳大利亚对其就业服务体系进行了重大改革,全面实行政府向民营机构购买就业服务成果的办法。职业介绍所一般不向求职者收取任何的职业指导、培训、介绍等就业服务费用,每介绍成功一个,职业介绍所就可以从政府领到相应的报酬。

  紧急救助:AAA(澳大利亚农业预先垫付)计划用于直接救助。由联邦政府提供资金,由州政府分配使用。从1977年,已有2.18亿元用于特定情况下弥补收入、利率补贴、延期纳税。特定情况是二十年才有可能出现一次的大事变。例如,目前的大旱,政府对从干旱地区迁出农户给予迁移费用。

  另外,澳州各级政府对教育都有投入,联邦政府提供指导性意见,具体由各洲负责,地方政府没有义务必须安排教育支出。200071日至2001630日,澳大利亚联邦政府拨给各州使用的教育支出为110亿元,主要用于教师工资、校舍维修。新南威尔市州2002-2003年预算预计教育支出为76.6亿元,占整个财政支出的24%2000年个人支出中,教育仅占2.69%。公立中小学完全由政府支付,农村地区公立学校较多,师资力量配置城乡差别不大。也就是说,公民基本上是平等地享受教育这一公共产品。

  澳州政府非常重视环境保护,并在这一领域发挥着重要作用。厄尔尼诺现象严重影响农作物收成,为保护农民利益,政府投入大量人力、物力、财力,加强天气预测,防患于未然;澳洲政府进出口检验检疫十分严格,严防他国细菌和病虫害侵袭,如澳州法律规定,私带水果和食品是违法行为;对国内存在的病虫害,澳州政府下决心清除,曾花6000万澳币彻底铲除亚洲果蝇,这在世界上是第一例。

      三、对我国农村税费改革的几点启示

  (一)适应加入WTO后的新形势,从根本上巩固农村税费改革成果。如何从制度和政策上提高农民的应对WTO 能力,是迫切需要研究的问题。当务之急,是趋利避害,调整政策,改革体制,全面提升农业竞争力。一是积极开展制度创新,培育具有市场竞争能力的农业经营主体。对于农民参与农产品生产、加工和销售一体化经营体系,应给予政策优惠,鼓励建立粮食、畜牧、食品加工等农产品大型生产经营企业,参与国内外市场竞争。二是改革农业补贴制度。加入WTO后,中国需要强化对农业投入的支持,但要遵循世贸组织规则,区分所谓的绿箱政策、黄箱政策和蓝箱政策。应调整农业补贴方向和支持结构,由价格补贴,转向生产补贴;由补贴流通环节,转向补贴农产品生产者,把国内农业支持的重点转到培植优势农产品和提高农业竞争力上。第一,加大对农业科研、技术推广、病虫害防治、市场信息服务、基础设施建设、农业结构调整的支持力度。第二,通过加大农业信贷、农用生产资料投入力度,引导农民调整和优化生产结构。建立国家粮食安全生产、储备体系,保护中部主产区粮食安全生产能力,维护农民利益。第三,制定和完善农产品出口促进政策。按照出口贸易“零税率”的国际惯例,完善农产品出口退税政策。建立符合世贸组织规则的农产品出口促进基金,资助农产品出口的研究开发、开拓国外农产品市场、应诉国外反倾销反补贴调查、监督国外农产品进出口政策法规公平性等活动,保证和维护中国农产品进出口公平竞争的环境。第四,将国家粮食风险基金改暗补为明补,直接补贴给农户。

  (二)进一步改革现行农业特产税政策。长期以来,现行农业特产税政策对于调节农产品比较利益,稳定粮食生产,筹集财政收入发挥了积极作用。但随着农村经济形势的发展,该税对当前农业经济结构调整产生了一定副作用,加上税源分散,征管难度大,平摊现象比较普遍。加入世贸组织后,实行统一、均衡的税赋政策,让农民休养生息已成为新课题。进一步改革现行农业特产税,可以从税费制度上促进我国农业比较优势和区域优势的充分发挥。江苏、浙江、重庆等省(市)在税费改革中,对计税土地上生产的农业特产品,统一改征农业税,不再征农业特产税,其方向是正确的。为了进一步减轻农民负担,规范税收征管行为,促进农业产业结构调整,应研究逐步取消征收农业特产税:第一步,对农业税计税土地上生产的应税农业特产品(烟叶除外),只征农业税,不再征收农业特产税,非农业税土地上生产的应税农业特产品,可继续征收农业特产税;第二步,除保留烟叶特产税外,取消其它农业特产税。

  (三)深化农村税费改革,逐步统一城乡税制。由于我国农村地域广袤,对农户直接征收个人所得税不具备现实可行性,可以借鉴城镇土地使用税的征管,在农村开征土地使用税。目前看,土地仍然是农户最主要的生产资料,以此为依据征税能够比较客观地反映农户收入水平;对于外出经商农民,可以实行土地的有条件流转使用,按照“谁使用,谁负担”的原则纳税;城市建设和其它产业占用土地,也征收土地使用税。可以考虑重新核实土地面积,划分土地等级,区别土地用途,按土地规模分级分档实行定额累进税率。对用于农业生产的,税率随土地规模递减;对用于非农业生产的,税率随土地规模递增,以保护农业用地,限制非农用地,促进土地使用权市场的发育,使土地向有技术或资本的人手中集中,实现农业的规模经营。取消农民负担的各种不合理费用,实现城乡税费负担的统一、公平、合理。

  (四)适应农村税费改革要求,改革完善乡镇职能。诚如世界著名经济学家熊彼特所言,“财政上的变化是一切变化的重要原因之一”。改革后,乡(镇)政府不是发展乡镇经济的主体,而广大农民和其它工商业者才是发展乡镇经济的主体。乡(镇)政权组织的职责主要是加强社会管理,保障公共设施,围绕市场经济为农民提供服务,为经济发展创造良好的环境,以及做好计划生育工作等。只有这样,才能逐步建立精练、效能适应社会主义市场经济的乡镇管理体制,切实把政府职能转变到提供公共服务、加强社会管理上来。

      从长期来看,可以考虑减少政府层次,把乡一级政府变成县一级政府的派出机构。初步设想,将乡镇作为县级政府的派出机构,由县级政府制定财政综合预算,统筹安排全县财力,能更好地促进城乡一体化发展。我国现阶段在全国范围内消除城乡差别还做不到,但在局部范围内是可能的。建议选择一、两个有代表性的县(市),进行取消乡(镇)级财政,实行县级财政综合预算管理体制的试点。

  (五)改革农村教育管理体制,实现教育资源优化配置。教育是我国的一项基本国策,在整个财政支出中占有较大的比重。农村义务教育作为政府义不容辞的责任,应逐步完善“在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。在安排财政支出时,应减少非义务教育投入,相应增加义务教育经费投入。对于非义务教育投入,应鼓励社会捐资助学、多渠道筹措教育经费,减少财政支出压力。对于农村义务教育经费宜由各级政府负责。这样,国家财政将主要来源于城市的收入,通过农村义务教育支出形式,实现城市向农村的收入转移,有利于缩小城乡差别,促进社会公平。

  (六)妥善处理乡村债务。由于全国乡村债务数额巨大,形成的原因比较复杂,积淀的时间也较长,解决起来不可能一蹴而就,立竿见影,需要从长计议,妥善处理。税费改革后,随着乡镇政府职能的转变和改革的逐步深化,当务之急是要严禁发生新的不良债务,然后按照摸清底数,分类处理,先行试点,逐步化解的工作思路,妥善处理乡村债务,使乡村政权组织卸下包袱,轻装上阵,将精力集中到发展经济和为农民提供服务上来。

  (七)加大对农业的扶持力度全面建设小康社会,关键在于农村,农村税费改革后,村级收入大幅度减少,农村公益事业建设主要靠“一事一议”筹资筹劳,但基层普遍反映,在目前我国农村民主政治建设还比较滞后,农民的民主意识还普遍较弱的情况下,这项工作实际中很难操作,处理不好就会导致有事无事“乱议”或变成向农民的固定收费,成为加重农民负担的“口子”。为促进农村经济的持续健康发展和农业、农村现代化目标的实现,建议各级政府和有关部门研究、制定筹集乡村道路、小型农田水利基础设施等建设资金的政策、措施,统筹城乡经济,加大对农业的投入扶持力度。

 

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