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西班牙农业管理服务体系建设考察报告

  

  西班牙是传统的农业国,农业生产始终是该国重要的经济活动。西班牙油橄榄产量位居世界第一位,柑橘产量居世界第四位,粮食产量居欧盟第三位。西班牙以较少的农业人口取得如此良好的农业业绩,与该国较完备而富有效率的农业管理服务体系密不可分。

  一、   西班牙农业社会管理和公共服务体系

  (一)政府对农业社会管理和公共服务方面的主要职责。政府农业行政管理的宗旨是:提升农产品竞争力;培训专业农民,培养青年农民;保护环境,实现可持续发展;维护农民的公共权益。具体表现在10个方面:

  一是促进农业结构现代化。通过促进土地利用现代化、提供农业工具共享帮助、实行提前退休政策、采用耕种共享等方式增强农产品竞争力,提高土地利用率。

  二是节约用水。包括通过海水淡化、污水处理来提高水质量,获取更多的水资源;制定把水库水资源引到农田等工程计划;改进灌溉方式,政府通过补贴引导农民由渠灌改为滴灌,以节约用水,降低成本。

  三是通过补贴改善产品质量。如欧盟对渔业实行渔船现代化、经营销售补贴和社会性补贴等政策。

  四是技术宣传和能力培训。

  五是产品安全和农业保险。

  六是可持续发展政策。包括道路建设、农村通电等基础设施建设、环境保护、绿色产品等补贴政策。

  七是营销补助。欧盟对食品工业进行补贴,如葡萄酒厂得到的补贴可达其投资机械设备、仓库资金的30%50%。此外,国家还鼓励农民和食品工业合作。

  八是提高食品质量。西班牙把食品业与农业、渔业统一划归农业渔业食品部管理,促进了以农业、渔业原产品为原料加工成的食品质量认证;同时,注重研究高质量产品标准和卫生标准,并对产品进行监督检查。

  九是促进农业合作社发展。

  十是促进农民代表规范化。选举农民代表组成各市农业局下属的农业委员会,协调政府和农民之间的相关事宜。

  (二)有关农业管理服务机构。西班牙农业管理服务机构分为三个层次:一是农业行政管理机构, 负责制定和完善涉农法律法规和国家的农业政策,控制和调节农业发展、农民增收和农村稳定的方向;二是农业科研体系,在国家农业发展框架下,根据市场需要进行技术研发;三是农业协会和农业合作社,是对政府公共服务职能的完善和补充,是联系农民与市场的桥梁和纽带。

  1、管理机构及各层级间事权划分原则。西班牙实行中央、大区、市三级政府,各大区是独立的政府。中央政府的主要职能是平衡、协调各大区的发展,其与大区政府职能分配分为三类:第一类是独立性的职能,即此项权力为中央政府独享;第二类是平行性的职能,即中央政府发布法律法规,大区政府可做平行规定和解释;第三类是共享性的职能,即中央政府只是制定发布基本的、基础性的法律法规,大区政府制定与此步调一致的实施性法律法规。中央与大区、市农业部门事权划分坚持如下原则:一是依法原则。中央政府部门职能由宪法赋予,大区政府部门职能由议会通过的地方法规规定,市级政府部门职能依附于中央和大区的法规要求。二是相互合作原则。中央政府与大区之间合作良好,采取的方式是召开协调会和双方交换信息。农业渔业食品部每34个月召开一次协调会,研究欧盟资金分配、起草参加欧盟会议的专题报告、中央与大区的权限分配、需及时处理的事项等。中央给大区提供欧盟资金、政策等信息;大区给中央提供数据统计、资金使用情况等。中央还邀请大区政府部门负责人轮流参加欧盟会议。三是利益相关原则。对于自然灾害、基础设施建设、动植物疫情防治等,按照利益相关程度在各级政府间合理分配。如疯牛病、禽流感等流行病的防治由欧盟实行统一政策,西班牙农业渔业食品部负责组织实施;但对地方流行性疾病,则由各地农业局负责。

  具体而言,农业渔业食品部是中央政府管理农业的部门,主要职责是掌握农业农村政策方向,平衡各大区政府职责,依法授权地方政府农业管理方面的相关权限,并与欧盟及其他国家或经济组织进行沟通协调。主要负责海洋渔业、药品检验、动植物检疫、土地使用、新物种命名等重大问题的立法权。部长是负责人,下设协调委员会,由各大区代表组成,负责处理中央和大区的关系、拟订草案及具体的合作计划。农业政策的制定,主要在欧盟政策指导下,由部长决定,并由委员提建议。委员会下设技术工作组,负责人定期会晤,重大事项由委员会决定。各大区设农业林业食品局,负责制定原产地认证、森林保护、内河渔业、捕捞、狩猎、食品业、水利灌溉、农业合作社、农业统计等方面的法律法规和行动方针。局长是负责人,下设总秘书处。市政府农业局主要负责具体执行政策,如垃圾处理和小市场、屠宰场、超过5万人的环保管理问题等。

  2、农业科研体系。西班牙的农业科研体系主要由国家级农业科研机构、大区农业研究所构成。国家级农业科研机构即国家农业与食品技术研究院。该院基础研究与应用研究并重,除承担自身的科研项目外,还负责全国国际农业科技交流与合作,并协调全国地方农业科研项目,掌握着全国50%的农业科研项目经费。地方项目一旦立项,地方政府资助50%,该院资助50%

  17个大区都建立了自己的农业科研机构,一般以应用研究为主,基础研究为辅。针对本地区农业特点开展研发工作,同时也参与国家及欧盟的农业研究项目。研究所属于公共机构,经费来自大区政府。研制的新品种都要申请技术专利,由国家批准的专门的种子、种苗销售公司负责销售,并支付研究所特许权使用费,以保护农业品种的纯正,优化技术创新环境。使用者也可直接从研究所以象征性价格(特许权使用费)购买,但禁止再繁殖或再销售。瓦伦西亚大区农业研究所的职责:一是研究生产技术,推广新品种;二是防治病虫害,提供抗病虫害、易成活的原苗;三是研制出口水果保鲜技术;四是为农民、农业合作社提供无偿服务和技术支持。2005年该所工作经费为2200万欧元,60%由大区政府拨付,其余来自欧盟、西班牙政府、农业渔业食品部、教育部、私人企业等提供的课题研究经费和支付的特许权使用费。

  3、农业协会与农业合作社。农业协会于1977年创建,主要职能是代表农民、农场主的利益,在大区议会上提出合理化建议和提案,通过与政府对话使国家的法规、政策更加符合农民意愿,维护农民、农场主的利益;向会员定期提供信息、技术培训等各类服务。随着农业协会的发展,其经济和服务的功能越来越强化。瓦伦西亚大区最大的协会是AVA,大概有50名工作人员,拥有2.5万名会员,约占该大区从事农业生产人口的1/3。农业协会的资金来源主要有三项:一是会员费,约占20%,每位会员每年缴纳25欧元的会费;二是政府拨款,约占30%,为政府收集、提供农民各类统计信息和接受政府的委托服务,如培训农民;三是协会下属公司赢利,约占50%

  农业合作社是农民组成的,为了共同目标,按照民主管理的原则,进行社会劳动、消费、贷款、运输服务等不同形式的合作而注册登记的法人。西班牙全国有近4000个农业合作社,社员近100万。其职责:为社员提供生产资料、产品等,帮助完善生产过程;把主要产品和相关产品销售或进行加工,并对剩余产品进行处理;购买、完善、分配和维持与土地有关的相关事宜;提供各种形式的服务促进农村发展;合作社之间以及社员之间进行资金拆借、融通;帮助和促进信用社和银行机构为社员发放小额贷款;与其他类型合作社合作,进一步完善服务职能。农业合作社拥有公司式的管理运作及创新模式,每个合作社注册资金最少10万欧元,成员入社最少3000欧元。社员离社时,可带走其入社时交纳的社会资本,但不可以买卖资本;新进人员投资不能超过注册资金的45%,以维护合作社的稳定。利润中的一部分必须作为备用金和培训基金。农业合作社由社员一人一票为基础选举产生管理委员会,修改章程、预算、决算由全体社员大会讨论通过。同一行业的5个以上合作社还可以组成行业联合会,不同的行业联合会还可以再联合,最大的联合会是FELOANCCAE(西班牙联合会)。

      二、西班牙政府扶持农业农村发展的主要特点

  (一)各级政府高度重视农业农村工作,分工明确,协调配合。随着工业化、城市化的推进,农业所占比重越来越低,近几年农业预算占整个国家预算比重一直保持在1%左右,虽然资金数额不多,比重不高,但西班牙对农业农村发展高度重视。一是明确农业行政管理部门职能。西班牙是经济发达国家,政府与市场的职能定位清晰,公共产品与私人财产的产权关系明确,属于政府提供的公共服务政府予以扶持和资助。农业作为弱质产业和基础产业,政府为了更好地扶持和发展,严格按照政企分开、政事分开、政社分开的原则,构建适应农村经济发展要求的农业行政管理体制。农业行政管理部门职能是农业经济调节、农村市场监管、社会管理和公共服务。二是分级管理,责任清晰。为确保属于政府农业部门职能范畴的公共事务提供好、管理好,确保国家预算农业资金用于农业、农村和农民的发展,三级政府农业部门明确分工,把责任具体落实到各级政府。三是为更好地提供公共服务,三级政府在明确职责的前提下,更注重彼此之间协调配合,共同构建了完整的农业行政管理体制。

  (二)政府足额安排用于农村基础设施建设和公益事业发展的资金。一是欧盟的资助。2006年欧盟给西班牙农业补贴为68.65亿欧元,鼓励补贴与生产脱钩,提高农民生活质量。受WTO组织影响,2005年后,“蓝箱”政策减少,“绿箱”政策增加。单个农场补贴以2001-2003年产量平均值为2007-2013年补助基础。20%的农户得到的年补贴少于2000欧元;60%农户得到的年补贴在2000-5000欧元;20%农户得到的年资助高于5000欧元。二是2006年西班牙本级政府农业预算为16亿欧元。其中,1.93亿欧元直接投资用于水利灌溉,2.4亿欧元用于农业保险。根据2003年总预算法的要求,实行项目预算,明确各项目的人员支出、办公支出、投资支出、资金直接支持等明细科目费用。三是大区农业预算。以瓦伦西亚为例,2006年安排4.74亿欧元,欧盟、西班牙、瓦伦西亚本级资金分别占66%16%18%。欧盟和西班牙各级政府保证了农村各项公益事业的发展,农村基础设施完备,生产力水平较高,农民安居乐业。

  (三)西班牙公共产品提供机制健全,资金管理科学,监督措施得力。以水利设施建设为例,西班牙对水利的管理非常详细具体,对大型水利工程、流域、小型水利设施、维护费和使用费等都会根据工程性质和权责一致的原则,发挥各个单位的最大效益。该国没有水利部,由环境部和建设部负责大型水利工程;环境部下设流域委员会,负责流域相关事宜;农业渔业食品部主要负责田间灌溉、小型水利设施;水利的公共设施维护费用,采取“谁是业主、谁负责、谁维修”原则;用水者协会对水资源开发使用的工程拥有所有权、建设权和使用权,对水的储蓄、清洁、维护和其他各项管理费用由用水者共担。

  政府出资的建设项目,实行政府采购招标。项目建设过程,政府对中标商的财务开支要进行2-3次审计;工程竣工验收后实行报账制,中标商凭实际发生的票据到财政部门结算,领取有关补助。这种管理方式,有效避免了有些单位套取、挪用、挥霍公共财政资金、浪费国家资产的情况,确保了专款专用,提高了财政资金使用效益。

  (四)农业管理体制精干高效,行政成本低。一是农业行政管理机构很多项目实施委托服务、购买服务,以降低管理成本。政府与市场的职责界定清晰。许多政府该办、想办、能办但办了不经济的事情,如数据统计、教育培训、原产地认证等,交由农业科研所、农业协会、农业合作社及其他市场组织办理。政府委托农业协会替政府管理农民档案,组织农民培训,提供农民信息。农业合作社直接为社员服务,替代了政府的许多职能,减轻了政府负担,使政府可以更好地集中精力和财力发展社会公共事业。二是农业科研体系中财政承担的人员经费较少。如瓦伦西亚大区研究所2005年经费只有50%用于人员经费开支,由财政负担的人员经费就更少。该所长期工作人员有350人左右,其中,只有160人属于国家正式工作人员,由财政拨款支付工资;其余为聘用人员,严格按照市场经济原则由研究所支付工资。此外,该研究所还根据承担的课题性质和工作量情况,临时雇用了大量人员从事科研工作。三是农业研究具有较好的市场效益和社会效益,节减了政府的短期支出和长期投资。在西班牙,技术创新发挥了重要作用,产品由于质量好、科技含量高而带来较好的经济效益。西班牙还讲求社会效益,注重中长期发展研究,如瓦伦西亚大区研究所十年研制成一新品种的杏,能够有效抵御病虫害,减少了政府很多开支。

  (五)西班牙因地制宜,充分利用高科技创新农业发展。由于西班牙独特的气候条件,各大区在农业发展方面,充分利用自然条件、区域优势、资源禀赋,进行专业化合理分工,促进区域经济快速发展。瓦伦西亚根据该地特点,投入70%的科研力量有针对性地重点研究柑橘、杏等酸味水果,生产反季节柑橘,培育新品种,开拓新市场,为该区带来了较好的经济效益。

  (六)政府扶持和支助农业合作社的发展。农业合作社促进了农村经济的发展,政府对农业合作社也有特殊的政策优惠。农业合作社规模小,注册、登记费用的50%可得到政府资助;合作社的投资设备更新在计算公司所得税时,可获得5%的扣除;管理费用如租金、办公设备、技术支持、人员开支等可逐年递减比例得到政府资助,5年资助100%。如资助比例5年可分别为40%25%20%10%5%。此外,考虑到农业合作社领导人农民出身,管理水平低,政府还拨付了专门的培训基金,对于农业合作社的男、女领导人分别提供60%80%的培训资金。

  (七)国家安排部分农业保险资金,平抑农业风险。农业渔业食品部下设国家农业保险机构,中央、地方、农民筹资比例分别为40%10%50%,资金由保险公司统一管理。干旱、洪水等自然灾害发生时,依法对农民赔付,保障农民的基本收入,增强农民抵御风险的能力。西班牙还设有农业再保险公司,受政府委托为私人保险公司提供再保险。该公司积极拓展国际农业保险业务,将其提供再保险的一部分风险,有效地化解于国际农业保险市场。再保险公司不以盈利为目的,保费收入大于赔付时的盈余用于增加再保险基金,赔付大于保费时由政府予以补偿。此外,欧盟对地理条件不好的农民,每年给予200欧元的补贴。

  (八)城乡一体化发展,改变了传统的农村、农民概念。一是统筹城乡规划,城市和农村协调发展。西班牙政府在农村重点扶持农产品加工业和乡村旅游业。我们实地考察的橄榄种植和加工合作社、葡萄种植和酿酒合作社、柑橘柿子种植和仓储加工合作社都在农村,政府鼓励乡村农产品加工、包装、销售等行业的发展。同时,确立乡村旅游的合法地位,统一区域规划,给予特定的支持和帮助,目前,乡村旅游发展速度已超过海滨旅游。二是没有户籍制度的束缚,城乡人口流动性强。大量的城市人口居住在农村;同时,每年约有30-50万人从农村迁往城市,由边远地区迁往经济发达地区或旅游点地区,这些农村人口到城市工作后,仍有大量来自农业的收入。居住在农村不一定是农民,拥有土地未必亲自经营土地,进一步促进了土地集中和规模化生产,实现了土地的资产所有权和生产经营权的分离。三是实行城乡统一的人口登记制度、就业管理制度和社会养老保障制度。在西班牙,农民同工人、公务员等其他职业一样,是一种职业的代名词,具体指从事农业生产的工作者。从事农业生产的工作者和从事其他职业的工作人员一样,都不是终生职业,是可以变动的和自由选择的,都要接受技能培训,都享有社会养老保障。国家对不同的从业人员实行统一的人口登记制度,但考虑到农业的重要性和农民收入的特殊性,西班牙政府专门设置了面向农民的社保体系,实行更为优惠的政策和措施。农民收入的60%来自政府补助,农民收入占全国劳动者平均收入的60%,城乡差距不很明显,不存在对农民的歧视和偏见。

  三、几点启示

  (一)进一步加强农村基础设施建设和农村社会事业发展。我们可以借鉴西班牙成功经验,明确各级政府职责,切实加大对农村基础设施建设的支持力度,增加政府补助资金,以科学规划为依托,以加快资金管理体制改革为动力,逐步建立起保障农村基础设施健康发展的长效机制。为农民提供更多的公共服务,加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展。全面提升农民素质,培育造就有文化、懂技术、会经营的新型农民,推动农村劳动力向非农产业和城镇转移,实现城乡统筹发展,和谐相处。

  (二)按照市场经济原则,加强科学管理,提升财政资金使用效益。对于我们正在推进的乡镇机构改革,可以按照市场经济中的政府职能定位,把不应由政府承担的社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织;乡镇事业站所要以为农民提供高质量、高效率、低成本服务为宗旨,在工作程序、工作手段合法合规的前提下,根据工作量多少灵活调整工作人员数量,实行委托服务和购买服务,建立和完善“花钱办事不养人”的机制。对于财政安排和补助的在建项目,要采取科学严密的管理方法,防止资金跑、冒、滴、漏,发挥其应有的效益。

  (三)大力发展农民专业合作组织。要利用《农民专业合作社法》出台的契机,加快研究制定对农民专业合作社在登记、资金、贷款、税收等方面支持的优惠政策,推动农民专业合作社发展,充分发挥农民专业合作社在引导农民和企业进入市场、销售产品、维护权益中的作用。同时,要以外向型程度高、影响面较大、有一定工作基础的行业式大宗生产品为重点,组建以企业商为主体的行业协会等自律性组织,研究国际市场对外推广产品、协调对外贸易行动,统一开展谈判,参与对外反倾销和反垄断,维护行业自身的权益。

  (四)建立和健全农业国家保险和农民社会保障制度。农业有保险,可以有效降低自然灾害带来的损失,农业生产不会出现太大波动;农民有保障,生活就无后顾之忧。建议按照城乡统筹发展的要求,建立和完善国家农业保险制度,逐步加大公共财政对社会保障制度建设的投入。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度,并以探索建立农村最低生活保障制度为突破口。

 

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