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日本、马来西亚城乡统一税制有关情况

      一、两国农业和农村经济发展概况

日本是个国土狭小、海岸线较长的岛国,国土面积37.77万平方公里,人口约1.23亿,属典型的人多地少国家。日本具有发展种植业、林业、牧业和渔业的条件,其中,种植业与畜牧业是日本农业的主要生产部门。2002年国内生产总值4.2万亿美元,人均32900美元;全国农民收入来源构成是,农业收入占17.5%、非农收入占60.5%、其他收入占22%。马来西亚总面积约为33万平方公里,人口约2453,耕地面积约414万公顷,2001年国民生产总值约为308966百万马币。农业以经济作物为主,主要有橡胶、油棕、胡椒、可可、热带水果等。

(一)日本农业经济发展的主要特点

1、农户不断减少。20世纪50年代后,随着非农业的发展,日本农户不断减少。1950年有农户617万户,2002年减少到302万户,减少约50%在这些农户中,专业农户只占16%,其余84%为兼业农户。在兼业农户中,以农业收入为主要生活来源的“第一兼业农户”仅占14%,以非农收入为主的“第二兼业农户”则达到70%左右。

2、农户经营规模和经营形式发生变化。从历史上看,由于日本人多地少,形成了小规模家庭经营的基本格局。但随着后来农地流动和扩大经营规模,尤其是1992年日本政府制定农业“新政策”后,耕地逐步向较大农户集中的趋势也日益明显,骨干农户旱地的规模化尤为显著。同时,农户经营组织形式多样化,农产品商品率较高。1994年,销售农户就占到总农户的76.4%,目前日本主要农产品的商品率一般为95%左右,最高达100%,最低为75%。

3、农业劳动力减少并加速老龄化。日本农业劳动力从1962年的1126万减少到1994年的338万,在30多年内减少2/3以上,年平均递减3.7%。同时,农村劳动力迅速老龄化,65岁以上的农业就业人口比重高达36%。

(二)马来西亚农业经济发展特点

1、农业在国民经济中的地位逐步下降。长期以来,在马来西亚经济中农业曾占有特别重要的地位。1960年,在国内生产总值中的比重为31.8%,农业就业占总就业的54.7%。后来,随着农业部门产值增长减速,而其他主要经济部门持续高速增长,农业占国内生产总值比重和农业就业人口占总就业人口比重都大幅度下降。

2、农业产值增长速度逐步下降。60年代,马来西亚农业年均增长5.7%。随着国家加强对工业的支持,特别是促进制造业的发展,农业地位相对下降,90年代,农业增长率继续下降,1991年—1994年平均为1.7%1994年为负的1.3%。

3、农业实际生产水平不断提高。尽管农业地位不断下降,但在政府长期扶持的基础上,农业生产水平却在不断上升。从农业生产指数看,70年代年均增长率为4.7%,而在80年代则提高到5.7%;进入90年代以来,19911993年农业生产指数年增长率则高达7.2%。由于农业劳动力减少,劳动生产率不断提高,1993年农业劳动力人均年产值比1975年增长了1.36倍,年均增长率为4.9%。

4、依赖橡胶的单一生产结构逐步改变。马来西亚独立时,橡胶和锡的生产与出口都居世界第一,被称为“胶锡王国”,当时的国民经济也严重依赖这两个部门。独立后,政府为改变单一生产结构,大力发展其他产业。在农业方面,主要是扶持以油棕桐为首的其他经济作物和粮食生产,使马来西亚迅速成为世界棕榈油生产和出口第一大国。目前,木材、棕油、橡胶是最主要出口农产品。

总之,经过30多年努力,马来西亚国民经济已基本完成向工业化转变。农业地位相应下降,农业发展逐步让位于工业发展,农业政策对国民经济的影响力也在下降。

二、两国对农业和农民的保护政策

(一)日本对农业和农民的保护政策

日本农业保护政策主要体现在税制、补贴和控制进口三个方面。保护手段逐步由明补变暗补,并竭力通过关税手段进行保护

1、税制保护。日本没有专门面向农民的税收,农民与城市居民一样,每年需要缴纳与土地相关的税收。考察日本农业税制历史演变,主要有人头税和对农业土地征收的税收。日本在1878年开征人头税,作为都道府县税,次年又允许市町村政府征收人头税附加。在农村地区,人头税附加税税率非常高,农民负担相当沉重。从1918年开始,日本采取了减轻农民负担的措施,1950年进行税制改革时最终取消了人头税及附加税,代之以征收所得税性质的居民税。在土地税方面,明治维新前,日本通过地租对土地课税,计税依据为实际产量。明治维新后将课税标准改为地价,按3%的税率征收货币,由此地租就演变成土地财产税。1887年日本开征个人所得税后,地租的重要性不断下降。1950年日本进行税制改革,建立起以所得税为主体的税制,完全取消了专门对农民和农业土地的税收,实现了城乡一体化的现代税制。目前,日本通过税收对农民和农业生产进行保护的主要措施是,如果农业用地被继承人继续用于农业生产的,遗产税总额超过土地交易价格的部分便可以延期缴纳;如果继承人死亡或者从事农业生产满20年后,未缴纳的部分税收就可以免除。在其他税种中,日本政府也对农业网开一面,如从事农业生产的企业或个人,可以在法人和个人事业税、法人和个人所得税、继承税、赠与税等许多方面得到优惠。

2、补贴保护。比起税收来,日本的农业补贴对于农民来说优惠更多、涉及面更广。二战后农业财政支出补助制度主要有:

1)农田水利建设“公共事业”补助制度,凡治理河流、兴修水利工程、修建公路等“公共事业”,其工程费的70-80%由各级政府承担;(2)农业现代化设备补助制度,凡农民合作组织和公共团体购买的属共同利用的机械设备和设施费用,政府承担30-50%;(3)农业贷款贴息制度,如农民为扩大再生产、进行技术改造或应付灾害需要资金时,或由政府金融机构直接提供长期低息贷款,或由政府担保并给予贴息由合作组织提供贷款;(4)农产品价格支持制度,如国家统购统销大米并承担价格差额或提供价格差补贴;(5)农业合作组织支持制度,对合作组织成立、运营给予补助,或通过财政、金融措施给予帮助。

据统计,日本每年农业补贴总额在4万亿日元以上,农民收入的60%来自政府的补贴。据经合组织的调查显示:2000年,日本对农业的补贴已经达到国内生产总值的1.4%,而同期的农业产值只有1.1%,农业补贴超过了农业产值。近年来,日本对农业采取巨额补贴的政策不断受到世界贸易组织和一些国家的指责。在此情况下,日本渐渐地改变了农业补贴的做法,如扩大市场的开放度,减少对粮食价格的直接补贴,将支持农业发展的资金更多地投入到对农业人才的培养、对农业资源的保护、对农业基础设施的更新以及支持乡村建设等方面。

3、关税保护。为实施乌拉圭回合《农业协议》,日本政府调整了外贸政策,如实行大米“关税化的特例措施”,19952000年实行最低准入量进口,从国内消费量的4%(37.9万吨)增加到8%(75.8万吨)。同时,其他农产品全部关税化,部分维持国家贸易体制,以民间贸易为主(实行关税配额制度)。

4、其他保护方式。一是通过经济立法保障农业发展。日本政府根据农业发展各个时期的需要,通过经济立法把各种政策、目标和经济措施法律化,制定的法律既有延续性,必要时又及时进行修改。如日本为适应乌拉圭回合后世界农业和国际农业市场变化,通过的《新粮食法》标志着日本新的大米流通制度和价格体系的建立。二是强化农业基础建设,扶持农业生产。一方面,日本工业向农业提供各种质优价廉的农业生产资料,极大促进农业发展。另一方面,农业基础设施建设投资比重不断提高,如农业农村基本建设预算占农业预算的比重,由1980年的29.5%提高到1995年的49.1%。三是发挥农村合作经济组织作用,完善农业社会化服务体系。日本农业社会化服务形式多种多样,除农业协同组织外,各种社区性的合作经济组织也不断出现,近几年非农协的影响不断扩大。四是重视科技兴农,坚持把科技作为发展农业突破口。日本经过近百年的农业科研体制建设,在全国形成了一套完整的农业科研体系,科研成果十分显著。目前,政府、民间、学校三方的科研合作非常密切。

(二)马来西亚对农业和农民的保护政策

1、政府长期对农业保持高投入,支持农业发展。马来西亚政府对农业投入的主要渠道是财政计划中的“发展支出”部分。80年代以前农业一直是马来西亚政府发展支出的最重要部分,早在50年代,农业就占到发展支出总额的22.4%。长期的高投入使农业持续发展,对维护马来西亚社会稳定起到十分重要作用。80年代后,马来西亚政府加快了从外向型农业国向外向型工业国转变的步伐,同时引导马来人从农业转向非农业,农业重要性因此不断下降,对农业的投入也逐步缩减。

2、支持农业生产多元化,改变单一农业结构。长久以来,马来西亚农业以橡胶为主导,粮食不能自给。实行农业多元化就是要改变这种状况,其主要内容是发展油棕、椰子、可可、胡椒等经济作物和稻米的生产。政府对这些作物的生产给予资金、技术方面的支持,最突出的成绩是油棕的发展。油棕早在60年代开始大规模种植,政府专门成立了油棕研究所,对油棕的种植、加工进行系统的研究。此后,马来西亚迅速成为世界最大的棕油生产国和出口国,80年代棕油的出口取代了橡胶成为最大的出口农产品。

3、扶持农村合作经济发展,促进农产品流通和农村就业。由于马来西亚农业生产专业化、区域化较强,相应要求有较好的资金和物资流通能力。因此,政府帮助建立了许多农业合作社,并早在1948年颁布《合作社法》,政府从法律上鼓励和保护合作社发展。1975年,政府成立“农民组织管理局”和“渔民组织管理局”,提供管理人才和资金援助,为农民的生产、生活各个方面提供综合服务。政府鼓励农业合作社发展,合作社享有所得税率低于其他私营企业20%的优惠待遇。1982年,政府将社会发展部和上述两个管理局的职能移交给新成立的马来西亚全国合作社组织,使合作社真正成为自我发展的组织,其职能是从法律和政策上给予合作社以监督和指导,促进各类合作社的发展,并推行“合作社新纪元”计划,鼓励建立新型合作组织,如地区开发、家庭工业、住房、学校、投资等种类繁多的合作社,使农民得到更多的就业机会。

4、加强农村基础设施建设,改善农村生产和生活条件。70年代以前,马来西亚政府对农村发展的支出主要用于提高产量,70年代实行“新经济政策”后,政府发展支出的重点是进行土地开发和农村地区公共设施建设,扩大耕地面积,解决农民无地或少地的问题,以及改善农村条件,提高农民的生活质量。新开发区的重要形式之一是农工商一体化的发展区,政府组织移民将荒山地开垦为农耕地,发展种植业、畜牧业、林业、商业和运输业等。

三、几点启示

日本和马来西亚都没有对农业和农民的专门税收制度,农民的税收负担与其他社会成员一样,按其经济活动的属性分别交纳相应的税收,如企业所得税、个人所得税、增值税和财产税等。农民个人收入超过规定起征点的,缴纳个人所得税;以企业形式经营的,缴纳企业所得税;销售农业产品的,缴纳增值税;拥有土地所有权的,缴纳地产税等,城乡居民实行统一的税收制度。通过考察,可以得到以下几点启示:

(一)长远谋划,分阶段实施,积极推进社会主义新农村建设。改革开放以来,我国农村经济社会发展取得了巨大成就。但随着国民经济持续发展,城乡发展不协调,“三农”发展不平衡问题日益突出,农村工作成为当前工作的薄弱环节。据专家预测,在今后相当长的时间内,中国仍将有7-8亿农民生活在农村,人多地少的矛盾将更加突出。中国特殊的国情决定我们必须找寻一条适合中国特点的农村建设新的发展道路,创建一个有中国特色的乡村建设新模式。今年是“十五”计划最后一年,以深入推进以农村税费改革为核心的农村综合改革为契机,积极推进社会主义新农村建设,是实现农村全面小康社会的一项综合性措施。社会主义新农村建设运动,可适当借鉴日韩新村运动经验,长远谋划,分阶段实施。总体目标是基本建立健全农村公共基础设施供给体制,明显改善广大农村地区生产生活条件和整体面貌,逐步缩小城乡差距,最终实现城乡经济社会协调发展。现阶段社会主义新农村建设的重点,一是加强农村地区基础设施建设,统筹农业生产基础设施和农村生活基础设施网络建设,进一步提高农业综合生产能力;二是加强农村饮水、村庄道路、生活能源、卫生厕所等农村生活设施建设,创造良好的生活环境;三是加强农村教育文化设施建设,改变农村社会事业严重滞后局面。

(二)建立稳定的惠农政策,加快农业和农村基础设施建设

1在一定时期内对农民实行修养生息政策。目前,我国农民收入水平还比较低,农业生产还比较落后,农业税取消后,还要在一定时期内对农民实行休养生息的政策。同时,由于我国农产品商品化程度还不高,因此,如果将农产品流转、农民所得或财产作为课税对象对农民征税,短时期内还难以做到。综观发达国家农业税制的演变,大都是随着工商业的发展和农业地位的下降,税收重心逐步转移,对农业的课税不再单纯是为了财政目的,其功能更主要地集中到公平纳税和宏观调控上来。从我国农民目前的总体收入水平和增长情况看,要具备按现代税制要求纳税的能力,还要经过相当长的时期,因此对农民应坚持实行“多予、少取、放活”的方针。

2、调整国民收入分配结构,加大财政支农惠农力度。日本在明治维新后的半个多世纪里,通过对农民征收高额地租,为城市工业发展尤其是“富国强兵”战略的实施提供财源,极大程度上促进了城市化、工业化。但与此同时,城乡居民收入差距日益突出,引起社会不稳定。为此,日本政府调整了工农分配关系,一方面减轻农民租税负担,另一方面利用城市工商税收支持农村教育等事业发展,最终统一了城乡税制,消除了城乡居民收入差距。据介绍,目前日本农民的人均收入总体水平超过了城市居民收入水平(主要原因是,一方面农民可通过参加农业合作组织以股东的身份分享农产品加工销售产生的附加利润,另一方面相对于城市居民,农民可通过自给自足的方式免去购买粮食等生活费用支出,而这笔费用对日本城市居民相对较高)。目前,我国人均国民生产总值已超过1000美元,已初步进入城市支持农村、工业反哺农业的发展阶段。要通过调整国民收入分配结构,加大财政转移支付和惠农支农力度,促进农村义务教育、公共基础设施、医疗保障、环境保护等社会事业发展。

3、加大农业基础设施建设补贴力度,增强农业发展后劲。农业基础设施是准公共产品,实行一靠国家、二靠农民的投入政策,符合当前我国农业基础建设实际,这也是许多国家采取的办法。通过考察发现,为避免WTO规则约束,日本、马来西亚对农业的补贴重点已逐步转向为农村基础设施建设的投入上来。结合我国实际,在不断加大农业基础设施建设补贴力度的同时,小型农业基础设施建设可实行政府引导,农民参与兴办,即民办公助;中型以上农业基础设施建设实行政府投入为主,根据规模大小由各级政府负责投资。

(三)合理利用WTO规则,加大政府对农业和农民的直接补贴力度。政府对农业有效补贴,是当今世界许多国家,尤其是发达国家和地区普遍采取的保护和发展农业的一项重要措施。就我国农业发展和农民收入现状来看,政府对农业和农民的补贴主要是通过财政补贴让农民直接或间接受益,从而不断提高农民收入水平,调动农民生产积极性,促进农业稳定发展。近年来,随着农村税费改革的逐步推进和减免农业税步伐的加快,财政对农业和农民的补贴越来越多,尤其是从2004年开始,实行了种粮直接补贴、良种补贴、购置农机具补贴等措施。

1、进一步增加补贴额度,改进补贴方式。一是改暗补为明补,适当减少对间接环节和中间环节补贴,直接补贴给农民;二是改补“硬件”为补“硬件和软件”并重。长期以来,我国财政对农业的补贴主要以补贴物资,如农业机械、化肥、农药等“硬件”为主,缺乏对农业科技、社会化服务体系等“软件”的补贴,难以形成较大生产力。因此,应加强对“软件”的补贴,促进农业优质、高效,通过对农业社会化服务体系的完善,促进农村经济社会协调发展。

2、注重对农业保险业务亏损补贴,建立健全农业风险补偿机制。针对农业保险政策性强、风险大等问题,充分发挥政府职能,借鉴国外经验,由政府开办或政府委托保险机构开办,建立农业保险专项风险基金,对农业保险经营亏损实行财政补贴;通过减免营业税、所得税等优惠手段,扶持农业保险业发展。

3、建立健全农业补贴政策法规,使财政对农业的补贴成为一项长期和稳定的制度。我国财政对农业的补贴长期存在补贴政策缺乏稳定性、补贴方式不科学、补贴对象和补贴数额的确定不透明等缺陷,补贴效果和作用难以集中体现和发挥出来。因此,要逐步建立健全一套完整的农业补贴法规,使之成为支持、保护和发展农业的一项长期制度。

(四)着眼当前,立足长远,进一步加强和提高农民整体素质教育。目前,我国农村居民素质偏低是造成农村贫穷落后、发展滞后的一个重要原因。当前我国国民经济发展迅速,人口多、资源少的矛盾日益加剧,依靠人力资源充分发挥现有资源的最大效用,是一条重要发展途径。二战后日本农村经济之所以快速发展,非常重要的一条就是,日本非常重视对农民的教育和培训。因此,优先发展教育,加快实行免费义务教育,对提高民族文化素质,培养新型农村劳动力具有十分重大的意义。加强培训和提高广大农民的劳动生产技能,鼓励广大农民发扬艰苦奋斗、自力更生精神,培养其“勤勉、自助、协同”意识,最终树立健康向上的生活态度,实现多渠道就业,是促进农村经济持续健康发展的重要途径。

(五)支持培育农业合作组织发展,切实保护农民物质权益。考察期间,我们发现两国的农业合作组织十分健全和完善,一方面是农民的自卫组织,另一方面又作为国家农业政策的实施者,在保护农民利益、促进农业经济发展上起着举足轻重的作用。以日本农业协同组合(简称农协)为例,农协的目的是“提高农业生产力和农民的经济社会地位并加速国民经济的成长”、“通过营业对农协社员提供最大的服务”。日本农业经营规模小,给农业生产和农业现代化带来许多困难,但日本政府正是通过农协克服了这些困难,成功促进了农业发展和农业现代化。同时,政府通过对农协采取许多优待保护政策,把其作为政府与农民之间的桥梁来实施国家农业政策。因此,针对我国目前农业合作组织还不发达、不健全、缺乏资金支持的现状,适当加大政府资金、政策等支持力度,扶持和培育一批农民自愿参加,能代表农民利益的农业合作组织是十分必要的。

(六)深化农村改革,促进农村发展,逐步统一城乡税制

1、全面落实免征农业税政策。我国的农业税形成于传统的农业社会,带有浓厚的自然经济色彩,在农村税费改革过程中,逐步减免直至全面取消农业税,是完善社会主义市场经济体制、消除城乡二元结构、建立现代税制的客观要求。为进一步加强农业、调动农民积极性,中央决定2006年起全部取消农业税。全面取消专门对农民征收的农业税,迈出了统一城乡税制的关键一步。

2、大力发展和提高农业产业化和市场化程度。农业产业化和市场化程度的提高是统一城乡税制的必要前提。现代城市工商税收主要是对所得、商品流转以及财产课税。实现城乡统一税制,首先就必须要求相当比例农业生产所得、农产品流转额或财产能相应达到一定规模,并且可以比较便利地进行核算。而这一切有赖于农业产业化和市场化程度的提高。就我国目前来看,农业产业化水平还很低,多数农业生产者出售农产品少、获得货币收入少、财产积累少,且不太容易核算。在这种情况下,城市工商业税制是难以引入农业的,如勉强推行,可能会造成新的城乡差别对待。

3、根据现代税制原则,创造条件逐步统一城乡税制。可根据我国实际情况和税制要求,分类进行。如农民收入超过规定的起征点后,征收个人所得税;以企业形式经营的征收企业所得税;销售农产品征收增值税;拥有土地所有权的征收地产税等。但从近期来看,由于我国农民收入整体水平仍比较低,农民并不富裕,还不应把涉农税收作为增加财政收入的来源。同时,即使将来对农民征税,也要在税收政策上有所倾斜和照顾,要制定实施对农民的税收优惠政策。国际经验表明,“以税补农”的办法最能保证农民直接受益,管理成本低,可操作性强。比如,可采取从轻确定税率,在自然灾害时实行减免;实行农业投入零税率;允许农业机械加速折旧等办法。

                                                                                

 

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