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丹麦农村行政管理体制情况

     

一、基本情况

丹麦位于北欧,国土面积4.3万平方公里,人口537,上世纪七十年代完成了工业化、城镇化进程,是一个经济发达的工业化国家。全国人口85%以上居住在城市,从事农业生产的人口仅为4%。丹麦的酿酒业、运输业、食品加工、造船、化工、医药、农业机械、农产品深加工和旅游业等比较发达,2004年国内生产总值达1.4万亿丹麦克郎(约2400亿美元),人均4.5万美元。在国内生产总值中,农牧业产值约占4%,工业产值约占20%,服务业占70%左右。

丹麦是一个高收入、高税收、高福利、高消费的国家。国内收入差距很小,中等收入群体约占总人口的80%财政总收入约占国内生产总值的50%2004年,丹麦财政收入合计为7070亿丹麦克郎(约1210亿美元),其中,个人所得税收入占51.5%,增值税占33.4%,企业所得税占7%

丹麦实行分税制财政体制。个人所得税、企业所得税为中央与地方共享税,中央拿大头;增值税属中央税;房产税与土地税属地方共享税;工作保险税、宗教税属于专项收入,专款专用。2002年,中央财政收入占全国财政总收入的61%,省级政府占10.7%,地方政府占24.9%,其余3.4%为社会保障基金收入。

丹麦有比较优越的农牧业生产条件,农业生产规模化、集约化、机械化水平都很高,农业科技水平和生产效率居世界前列。目前,丹麦农业从业人员约12.9万人,生产的农牧业产品足够1500万人食用,因此丹麦2/3的农牧业产品用于出口,是其外汇主要来源之一。丹麦农业生产的特点是农牧结合,以牧为主。在农场总收入中,有64%来自家畜,36%来自耕种。丹麦农业工人收入与工业工人相当,农场主收入有一半来自欧盟的补贴。丹麦现行法律只允许个人拥有土地,农场规模不大,一般是家庭式经营,平均每个农场占地约50公顷,只有五分之一的农场雇佣1-2名雇员。为了环保和确保农产品品质需要,丹麦规定动物的数量必须和他所拥有的土地面积大小保持合理的比例。

二、丹麦农村行政管理体制现状

丹麦实行中央、州(郡)、市(镇)三级行政管理体制,中央政府由19个部委组成,各级政府任期均为四年。目前,丹麦有13个州(郡),271个市(镇)。丹麦已没有传统意义上的农村,实行城乡一体化行政管理体制。

(一)按照四个原则确定地方政府职责

丹麦地方政府的职责设定以四个重要原则为基础:一是政府辅助原则。即地方政府在处理公共事务时必须尽可能贴近民众的需要。二是地方决策原则。即地方政府在法定权限内,可以自由确定内部机构设置,确定实现地方政府目标的工作方案。三是广泛的地方政治独立性原则。即为组织和完成地方政府各项职能,必须尊重地方政府在法律框架内的政治独立性。四是权责相结合原则。即决策权限和财政责任同时归于经选举产生的地方政府。

按照“谁最贴近居民生活、最能了解居民需要,谁负责提供服务”的原则,丹麦地方政府承担了大部分与民众有直接关系的社会事务管理和公共产品供给。主要包括:一是提供大量的社会福利服务,如社会安全保障、社会救助、学校、医疗服务、儿童牙科服务、家庭健康服务、儿童保育、养老院等;二是初等教育、公共图书馆和体育设施等;三是地方性的基础设施和基础公共服务;四是环境保护和公共交通网的建设和维护等。实际上,几乎所有社会公益事务都是由地方政府具体实施的。尽管一些社会公益事务,如老人退休金由国家供给,仍然由地方政府负责发放。公共服务事务交给地方处理取得了最佳效果,在2005年通过的改革计划中,丹麦政府决定到2007年将州政府的大部分职能转交给地方政府,合并后的州政府仅保留医疗保障等职能。

(二)通过普选产生地方政府最高权力机构

地方理事会是市(镇)的最高权力机构,成员由普选产生。《地方政府法案》规定,理事会成员人数应为9-31之间的奇数,具体数目由各社区自行决定。地方理事会下设若干委员会,一般包括社会服务委员会、文化教育委员会、财政委员会和技术与环境委员会等。其中,社会服务委员会主要负责儿童健康、社会福利、养老和病人护理等事务;文化教育委员会主要负责教育、图书馆和艺术活动等事务;技术与环境委员会主要负责公园设施、公共交通和废水处理等事务;财政委员会主要负责税收和预算计划的审定工作,在地方管理机构中起着核心作用,其最重要的职责是制定下一年度预算草案。市长是地方理事会主席,同时担任财政委员会的主席,他既是政治领袖,也是行政部门的最高首脑。地方理事会选举产生两名副市长,一般为兼职,没有固定工资报酬。第一副市长只有在市长生病、休假时才履行职责,并领取一部分工资补助收入;第二副市长一般不在理事会办公,只获取少量交通补助。

(三)地方政府公共服务规模较大

丹麦地方政府专兼职雇员大约41万人,折合成全职雇员约为34万人,其中近12%受雇于行政部门,88%受雇于地方政府的公共机构。丹麦地方政府公共部门规模比较庞大,大部分地方政府支出用于社会福利和公共卫生方面,行政管理开支仅占地方政府总开支的百分之十几。这是由丹麦的高福利制度决定的。例如,唐德市人口为1.2万,市政府组成人员21人,财政供养人员约1100名(包括教师、护士和护理人员等),其中行政工作人员约100名。2004年该市财政支出总额4.1亿克郎,其中:行政管理费0.52亿克郎,占12.68%,医疗等社会福利费1.57亿克郎,占38.29%,文化教育费1.1亿克郎,占26.83%,失业保障经费0.72亿克郎,占17.56%,市政环保经费0.19亿克郎,占4.63%

(四)按照“三个有利于”的原则大幅度推进行政区划改革

随着经济发展和城市化水平的提高,丹麦认为地方政府现行服务半径已经过小(地方政府规模情况见下表),不利于地方政府工作水平和服务效率的提高。为了在经济和行政管理方面建立更有效的地方管理机构,按照“三个有利于”(有利于经济社会协调发展、有利于提高政府服务水平、有利于改善居民生活)的原则,丹麦政府决定进行新一轮的行政区划调整。丹麦议会已通过一项内容广泛的政府改革法案。根据这一法案,到2007年,丹麦现有的13个州(郡)将合并为5个大区,271个市(镇)将缩减至99个。地方政府合并采取由邻近地区政府自愿协商,经协商一致后进行合并的办法。对于确实无法自愿达成合并协议的,由中央有关部门提出调整意见,报议会批准执行。

丹麦地方政府所辖居民规模情况表

(不包括哥本哈根市和弗雷德里克斯堡自治镇)

所辖居民人数

地方政府数量

05000

16

500010000

114

1000020000

78

2000060000

52

60000以上

11

 

对于区划调整中的富余人员安置问题,其主要做法是作为分流被撤并地区工作人员的过渡措施,政府给分流人员安排4年的公益性工作。由于丹麦社会保障制度健全,福利制度完善,就业机会较多,分流人员实现再就业的压力不大。

(五)中央政府注重加大对地方政府的转移支付力度

为促进区域平衡丹麦政府对下实行规范透明的转移支付制度,中央财政对下安排的转移支付数额,相当于下级财政收入的12%18%不等。具体的操作方法分两大块:一是“均等化计划”。即由中央政府出台相关政策,确定一个方案,综合考虑人均收入和人口组成等因素,由财政收入高的州,将高出平均水平部分拿出一定比例,补贴给财政收入低的州,州政府依照同样原则在本辖区内进行平衡。二是“地区补贴”。由中央政府负担,具体包括三部分:(1)基本补贴与额外补贴;(2)国家一般性补贴拨款;(3)各类专项补贴。每种补贴都有具体的福利开支项目相对应,每年补助额度由财政部制定,经议会财政委员会批准后执行。财政转移支付制度在平衡丹麦地方支出需求、税收及福利服务水平方面发挥着重要作用。据丹麦内政卫生部《全国平衡发展状况评估报告》显示,2002年丹麦各市人均支出最大差距由均等化前的40%降为17%;人均税收最大差距由均等化前的194%降至54%

三、丹麦行政管理体制的主要特点

从考察情况看,丹麦行政管理体制的特点主要有以下几方面:

(一)地方自治,中央政府主导。国际上,很少有国家像丹麦的地方政府那样,在社会管理和公共服务中拥有相当大的自主权:在一定范围内,丹麦地方政府可以自主决定向民众提供公共品种类、质量和方式。其好处是,地方管理机构是距离公民最近、个体公民经常向之求助的公众政府,让地方政府自主承担公共治理和服务的任务,可以使政府的公共服务更接近公众的需要,也便于明确地方政府的责任。《丹麦王国宪法法案》第八十二条形成了地方自治的基础。根据该条款,地方政府有权在上级政府的监督下依法独立管理自己的事务。但是,这种地方自治更多地体现在与民众有直接关系的社会事务管理和公共产品供给上。《法案》同时规定,地方政府须服从国家立法权力机关,活动必须接受上级政府的监督,丹麦议会和政府通过立法、行政命令、调整法定的财政框架等手段对下级政府进行管制,地方管理机构的独立性也是以主导的政治思想为基础的,并非“国中之国”。这样,中央政府可以把主要精力放在宏观经济指导上,并通过法定手段对地区政府加以制约,提高了国家宏观经济调控能力,中央政府的权威也得到了加强。

(二)各级政府责任明确,权责对称。政府间公共财政职责划分清晰明确,很少存在多级共管的公共支出项目。三级政府的分工是中央政府主要负责外交、国防、警察和法庭、高等教育、国家公路建设和远程通信、铁路、制定政策法规和长期规划、对欧盟的承诺及发展援助等事务;州政府主要负责养老、高中教育、医疗保健、公共牙医服务、区域公路和通信、环境监察、制定规划等等事务;地方政府最重要的服务领域是社会管理、儿童保育、中小学教育、老年人服务等。政府间职责互不交叉、不重复,上级办的事,下级不办,反之,下级的事,上级也不再去办。这样,各级政府的责任明确,为民众和上级政府进行监督创造了条件,也为政府间财权的划分提供了有效标准。

(三)适时调整行政区划,提高公共服务效率。丹麦根据经济发展和城市化要求,于1970年进行了大规模的政府改革。改革取得了三方面成功:一是将全国原有的州(郡)由25个调减到14个,市(镇)由1388个减少到275个,提高了基层政府的行政能力和工作效率。二是确定各级政府的职能分工。加强地方政府的行政自治权,将行政管理的具体计划和事务处理权下放给地方政府,建立起高效率的基层行政体系。三是实施中央与地方财政制度改革。改革的重点放在制定责任原则上。根据这一原则,处理特定事务的地方政府也应当承担相关的财政责任,这意味着国家在宏观上控制财政支出,紧缩预算;地方政府有开征或调整地方税收政策的权利,并通过一些其他收入来满足开支需要。丹麦地方管理机构之间长期保持着相互合作的传统,合作方式较多,比如:交流知识和经验、合用设备和人员、发展地方政府合作性组织、公共机构的联合业务行动等。这种合作,有利于改进地方管理机构的工作方法,节约使用资源。1970年改革之后,丹麦又根据实际情况将州政府调减到今天的13个,市(镇)政府调减到271个。2005-2007年丹麦政府又将进行新一轮的行政区划改革,使政府设置更加适应经济社会发展的要求。总的改革趋势是扩大各级政府行政区划,缩小中层政府的职责,相应扩大基层政府的职责。

(四)公众参与公共事务管理,发挥社会中介组织的作用。丹麦十分重视各类社会组织建设,为充分调动公众参与社会事务的积极性,除决定机密事项的会议外,议会会议向公众开放,向公众公布,会议的时间、地点和议程。

丹麦拥有遍布全国的110多个农业协会、多种类型的农业行业组织,对丹麦农业的长期稳定发展起着不可替代的积极作用。如有的农场主因生病或外出旅游度假,需要离开农场时,农协可以指派有经验的专家暂时替代农场主从事生产经营活动,这种服务是政府难以提供的,而农业合作组织却能够做到这一点。除此之外,地方农业合作组织还承担着一些农村社会、行政组织职能,在农业技术教育、文化体育活动等方面发挥重要作用

农业合作组织的职能包括:一是组织雇佣咨询专家,为农场主的生产、经营和经济计划提供咨询和现场指导。二是开拓市场,组织和扩大出口。农业合作组织将会员的农产品实行统一再加工和销售,使丹麦农场主摆脱了直接参与市场经营活动的尴尬,大大提高了农业生产的专业化、规模化水平。三是代表农场主利益与政府和议会打交道。与政府和国会进行对话以影响各种涉及农场主利益的重要立法,如税法、环境法、欧盟的市场规则等;四是对农场主进行基础教育和继续教育。比如,农场主组织与全国25所农业学院的代表,一起制定农场主接受专业教育的计划。五是帮助农场主开展社区文化体育活动。不同的农业合作组织之间是既竞争又合作的关系,农场主可以自由选择加入,由于不同类型的农业合作组织提供的服务有所侧重,一个农场主往往参加几个农业合作组织,接受多个农业合作组织提供的服务。

(五)注重农业立法,确保农业高品质发展。高品质被视为丹麦农业的生命,全面、系统和完善的农业法规确保了丹麦农业的高品质发展。例如:丹麦的农业法保护以家庭为基础的农业并且维持土壤的品质。同时,要求农场主必须居住在农场内才允许耕种,以使他们将主要精力放在农业生产上;丹麦食品立法的基本原则是,生产者对于他们的产品安全要全权负责;丹麦环保法要求农场主必须在冬季时种植至少65%的农地,以降低氮的渗透量;丹麦的环保规章规定动物的数量必须和农场主所拥有的土地面积大小保持合理的比例,等等。值得指出的是,丹麦法律规定,经营30 公顷以上土地的农民必须持有绿色教育证书。通常情况下,需有42个月农业知识学习和农场实习的经历,方可获得技术农民的资格,如果再有24个月的学习和实习经历,就可获得绿色教育证书。由于在受教育阶段就存在技术分工,今天的农场主往往专注于养奶牛、猪、家禽中的一两种,或者从事农田耕种,也因而成为某一领域的专家。

四、几点启示和建议

丹麦在行政管理等有关方面的做法值得借鉴,特别是对我国正在进行的农村综合改革具有一定的参考价值。

(一)明确政府间职责划分,转变基层政府职能。明确事权,该做什么,不该做什么,这是政府行使职能的基本要求和前提。目前我国政府间职能划分仍然较为模糊,很多事权由多级政府共同分担,形成“都管都不管”的局面,缺位与越位并存,导致该做的事没做好,不该做的却仍在做。根据丹麦的经验,基层政府作为最接近民众和私人企业的一级政府,其职能主要定位在社会管理和公共服务方面。我国下一步的农村综合改革,要按照事权与财权相统一的原则,明确各级政府之间的职责范围;在决定基层政府做什么的问题上,要充分尊重群众意愿,扩大群众的发言权,切实转变县乡政府职能,逐步向服务型、法制型政府转变。

(二)调整乡镇区划和村级规模,鼓励地方政府间业务合作。在现代交通、通讯和管理手段不断改善的情况下,政府服务半径和范围进一步拓展,为进一步降低行政成本,提高行政效率,增强政府服务功能,应该对现有乡镇区划进行适度调整,并按照群众自愿原则适当调整村级规模。充分发挥政府公共管理和公共服务的规模效益,提高政府管理和服务水平。同时,由于各地区情况和发展水平各异,全国性的调整总是具有滞后性,可以鼓励地方政府间进行合作,提高社会管理和公共服务能力。

(三)坚持依法行政,进一步规范乡镇政府和部门的行政行为。乡镇政府和部门直接为群众服务,直接与群众打交道,其行为是否规范,将影响党和政府的形象,影响党群干群关系,也影响到政府公信力。过去农民负担过重,中央三令五申不准加重农民负担,而农民负担却不断反弹,其中的一个重要原因,就是一些地方政府和部门行为不规范,向群众乱伸手,甚至违规采取强制措施。丹麦一部《地方政府法》规定了地方政府的职责,也明确界定了地方政府的行为方式。在农村综合改革过程中,我国应该把规范乡镇政府和部门行政行为作为一项内容,确保乡镇政府和部门在法律法规及政策许可的范围内活动。

(四)完善地方政府财税体系,加大对基层政府的财力支持。丹麦按照现行各级政府之间的职能划分,财政支出在中央、省和基层政府之间的分配比例大体为44%12%44%。基层政府有很大的财政自主权,不仅可以自主决定有关税种的税率,安排预算,而且贫困地方可以从上级政府得到大量的转移支付。丹麦的经验表明,要想使基层政府发挥更大的作用,应继续深化改革,加大对基层政府的财力支持。一是健全地方税体系,培植基层政府的主体税种。二是按照“转移支付资金下移、基层改革资金缺口上移”的要求,积极开展财政管理体制和管理方式改革,加大对基层财政转移支付力度,提高财政资金的使用效率,保证基层政权组织的正常运转。

(五)完善农业服务体系,重视发挥社会组织的作用。乡镇机构改革是农村综合改革的重要内容,其中在进行乡镇事业单位改革、撤并乡镇七站八所后,怎样构建高效的农业服务体系成为一个关键问题。从丹麦的经验看,积极发展农业合作组织等民间组织是一种很好的形式。农业合作组织可以较好地发挥其贴近农村、服务农民的优势,更好地将政府的各项政策落实到位;合作组织负责人由民主选举产生,可以更好地实行民主监督;合作组织收入来源主要是农民上缴会费和提供服务收费,促使合作组织更多地向农民负责,提供更多灵活有效的服务。政府应从农业发展的宏观角度出发,制定农业合作组织发展规划,对农业合作组织进行整顿、规范、支持和引导。

                                                                                                                                                     

 

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