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农村税费改革:一场影响农村发展进程的改革

国家税务总局局长

   在中国30多年改革开放的历程中,围绕解放和发展农村生产力进行的一系列重大改革,不仅改变了“三农”状况,也影响了中国发展进程。其中,世纪之交开展的农村税费改革,具有划时代的意义。
   一、税费改革的突破口确定在农村
  20世纪90年代中后期,由于种种原因,无论城市或农村,乱收费问题相当突出,一些地方和部门越权设立收费项目,擅自提高收费标准,随意扩大收费范围。这种状况,直接影响了财力资源的合理配置,加重了企业和群众负担;收费资金由部门或单位自管自用、脱离监督,加剧了社会分配不公和腐败现象的发生。时任国务院总理朱镕基同志在九届人大一次会议记者招待会上明确指出,对此必须整顿和改革。
  曾经考虑过将交通和车辆税费改革作为整个税费改革的突破口,推动其他方面的税费改革,但由于种种原因,燃油税改革因故“搁浅”。在对当时的经济社会发展形势进行全面分析后,经过审慎考虑,中央决定将税费改革的重点转向农村,从规范农村分配关系入手,探索减轻农民负担的治本之策。
  其时,我国农业经济增长缓慢,农产品价格下滑,农民收入长期徘徊,乡村治理的矛盾较为尖锐,因农民负担过重引发的群体性事件时有发生。当时社会上流传着“头税轻,二税重,三税是个无底洞”的顺口溜。“头税”是指300亿元的农业各税,人均32.5元;“二税”是指600亿元的提留和统筹费,人均65元,尽管较重,但有法可依、有账可算;农民最为不满的是各种不合理集资、摊派和收费,也就是被视为“无底洞”的“三税”,名目繁多,是导致农民负担过重而又久治不愈的症结所在。
  为缓解农村社会矛盾,一些地方相继进行了不同形式的税费改革尝试,包括“费改税”和“税费合并”征实等形式,这些改革对于加强税费管理,减轻农民额外负担起到了一定作用,但具体做法不尽规范。因此,有必要研究制定全国统一的农村税费改革方案。
   二、在广泛调查研究的基础上形成改革试点方案
  在中央决定实行农村税费改革之后,根据国务院安排,1998年9月30日,成立了由时任财政部部长项怀诚牵头,时任农业部部长陈耀邦、中农办主任段应碧共同参与的农村税费改革工作小组(即“三人小组”),以及相应的工作班子。工作班子的成员主要来自农业部、中农办、中央编办、教育部和税务总局,办公室挂靠在财政部。
  “三人小组”和工作班子的成立,意味着农村税费改革工作正式提上议事日程。根据“三人小组”的安排,工作班子围绕农村“三乱”如何处理、农业税收如何调整和规范、村级办公经费如何保障、村内公益事业建设资金如何筹集、乡村公共服务如何提供等重点问题开展了一系列专题调研。
  调研工作首先从饱受诟病的农村“三乱”问题入手。经过明察暗访和座谈交流,大家认为农民负担重,根子在“三乱”。在进行分类甄别,征求中央有关部门和地方意见后,一致同意取消专门面向农民征收的各种行政事业性收费和政府性基金、集资。
  农业税率弹性较大,各地执行税率参差不齐,农民负担不均衡,借征收农业税之机搭车收费的问题相当严重。工作班子建议,在规范征管的基础上适当降低农业税税率,以体现公平负担、合理负担原则。考虑到在应对当时亚洲金融危机过程中,中央财政赤字和债务增加,难以过多承担降低税率形成的减收压力,初步意见调整后的农业税仍实行地区差别比例税率,最高不超过常年产量的5%,农业税附加定为10%。农业特产税在执行中的主要问题是,许多地方存在无论是否种植或养殖特产品都收取农业特产税,或在同一块土地上重复征收农业税和农业特产税,以及按人、地平均摊派征税等混乱现象,鉴于农业特产品主产区对农业特产税收入依赖程度较高,工作班子提出继续保留农业特产税,但要坚决避免重复征税、杜绝按人头或地亩均摊征税的做法。耕地占用税在实际执行中存在着随意扩大征收范围、提高征收标准等问题,亟待规范征收行为。屠宰税按人头平摊,“猪头税”变成“人头税”,引发农民普遍不满,为鼓励生猪发展,工作班子提议取消屠宰税。
  村级组织运转经费和乡村两级义务教育、计划生育、优抚和民兵训练等支出,过去靠收取村提留和乡统筹费解决,收取标准为农民上年人均纯收入的5%。由于当时对农民人均纯收入计算标准不一,一些地方为了多征提留统筹费而有意抬高人均收入水平,农民对此反应强烈。在研究解决方案时,大家认为,向农民按固定比例收取提留统筹费,虽然有政策依据,但操作弹性太大,很容易加重农民负担,应予取消。至于村级办公费、管理费等支出,则应在取消接待费的基础上由调整后的农业税附加中开支。关于义务教育、五保供养等公共服务开支,前期自发进行试点的地区已集中反映出这方面经费无法正常保障、管理体制不合理等问题,经过多方征求意见,工作班子提出了撤销乡镇教育办公室,并将教育经费、教师工资实行“以县为主”管理的建议。对于以前由统筹提留费解决的道路维护、计划生育、五保供养等支出,应纳入公共财政保障范围,以减轻乡村组织的支出压力。
  劳动积累工和义务工超规模使用并强行以资代劳,是农民反应比较普遍的又一个问题。为有效遏制加重农民负担的行为,合理引导农民积极参与农村公益事业建设,我们认为应研究解决农村公益事业建设投入新途径,逐步取消“两工”。由于“两工”主要用于村内公益事业,受益者是广大村民,先建什么后建什么,应该由大多数村民说了算,所以,当时考虑通过实行村民一事一议的办法,把村内事交由村民议、村民定、村民管。
  通过有针对性地开展专题调研,工作班子对农村税费改革必须面对的几个焦点问题基本理出了头绪。在认识统一的基础上,工作班子及时向“三人小组”报告调研情况,并起草农村税费改革试点方案。“三人小组”多次召开由有关部门和基层同志参加的座谈会,直接听取部门和基层同志的意见和建议,并多次向中央报告当前农民税费负担的基本状况,以及实施农村税费改革的基本思路、政策建议和工作安排。国务院总理办公会、中央政治局常委会和中央政治局会议先后听取了工作小组有关情况汇报。党中央和国务院领导同志对做好农村税费改革工作做了重要指示。
  2000年3月2日,中共中央、国务院以中发[2000]7号文件下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》,明确了农村税费改革的重大意义、指导思想、基本原则和主要内容,对试点工作提出了具体要求。中发7号文件的发布,是农村税费改革的一个标志性事件,表明经过一年半的认真准备,改革开始进入具体实施阶段。
   三、改革试点由点到面的发展历程

  从规范农村税费到最终取消农业税,大致经历了两个阶段:一是2000年起对农村税费进行规范,正税清费;二是2004年起逐步减免农业税,直至全面取消农业税。
  (一)逐步扩大试点范围
  2000年,农村税费改革首先在安徽省展开。这是安徽省继“大包干”改革之后,发扬敢为人先、勇于创新精神的又一次壮举。为搞好试点,安徽省做了大量富有成效的组织准备和具体实施工作。通过改革试点,取得了农民负担由过重到较轻、由治标到治本的重大转变,农村公共服务由农民承担向公共财政保障的重大转变,基层治理由管理型政府向服务型政府的重大转变,为全国推进改革积累了宝贵经验。
  2001年,继安徽改革试点之后,江苏省成为在全省范围内开展农村税费改革试点的第二个省份。时任江苏省委书记回良玉同志亲自领导和推动了这场改革。由于江苏省财力和治乱减负等基础较好,前期准备充分,改革试点进展顺利。中央有关部门和地方同志从对安徽和江苏改革试点的比较分析中有了更多的选择和参照。
  2002年,在总结交流改革试点经验的基础上,综合考虑地方改革意愿、局部试点情况和财力条件等因素,经国务院批准,当年全国试点省份扩大到20个。国务院要求,对改革中可能遇到的困难要有充分估计,根据中央财政转移支付补助资金和地方财力可能,在努力做到确保农民负担明显减轻、不反弹,确保乡镇机构和村级组织正常运转,确保农村义务教育经费正常需要的前提下,慎重确定局部试点省份的范围。
  党的十六大以后,农村税费改革工作又翻开了新的一页。在2002年底召开的中央经济工作会议上,中央领导同志明确提出,农村税费改革试点工作,要在总结经验、完善政策的基础上全面推开。要把减轻农民负担同精简机构、搞好农村义务教育结合起来,妥善解决改革中遇到的矛盾和问题。2003年3月27日,国务院发布《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》,并随即在京召开全国农村税费改革试点工作电视电话会议,国务院总理温家宝作了重要讲话,回良玉副总理对落实会议精神提出了具体要求。至此,农村税费改革在全国范围内全面推开。
  (二)全面取消农业税
  2004年,中央着眼于实现粮食稳定增产、农民持续增收的大局,作出了五年内取消农业税的重大决定,并率先在黑龙江、吉林两省进行免征农业税试点,其他省份降低农业税税率,取消了除烟叶外的农业特产税。2005年12月29日,十届全国人大常委会第十九次会议以162票赞成、1票弃权、0票反对的表决结果,通过了关于废止《中华人民共和国农业税条例》的决定。2006年3月,温家宝总理在第十届全国人大第四次会议上宣布:今年在全国彻底取消农业税,标志着在我国实行了长达2600年的这个古老税种从此退出历史舞台,这是具有划时代意义的重大变革。
  从2000年安徽省率先进行改革试点,到2006年全面取消农业税,前后经历了6年时间。这6年,我国综合国力显著增强,经济社会发生了重大变化;这6年,我国农村基础设施和公共服务逐步完善,统筹城乡发展迈出重要步伐;这6年,农村税费改革推动了农村体制机制创新,为农村发展注入了新的动力。6年间,在党中央、国务院的统一领导和工作小组的大力支持下,工作班子的全体同志始终以认真负责的态度、开拓创新的勇气、实事求是的作风和团结协作的精神,积极投身于这场世纪之交的重大改革,并为改革顺利推进贡献了绵薄之力。
  2006年,农村税费改革转入到农村综合改革的新阶段。2006年10月8日,国务院下发《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》(国发[2006]34号),决定将改革的重点转向乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制等领域,全面推进农村综合改革,逐步建立起精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制,为社会主义新农村建设提供体制保障。这是农村领域的又一场重大制度创新和社会变革,任重而道远。
  四、农村税费改革的重大意义
  农村税费改革用6年时间完成了既定任务,实现了预期目标。随后进行的农村综合改革继续将农村体制机制改革引向深入,进一步完善了农村上层建筑,化解了农村社会矛盾,促进了各项强农惠农政策的实施,加快了城乡统筹发展的步伐,开创了“三农”工作新局面。
  首先,农村税费改革拉开了新时期农村改革的序幕。党的十一届三中全会后,我国的改革始于农村。以家庭联产承包经营为核心的农村经营体制改革,极大地解放和发展了农村生产力。进入新世纪伊始,中央坚定地实施农村税费改革,理顺农村分配关系,大幅减轻农民负担,进一步调动农民的生产积极性;随之进行的农村综合改革,以促进农村上层建筑变革为核心,着力解决基层行政管理体制不适应农村生产力和农村公共产品供给体制不适应公共服务保障等问题。经过坚持不懈地深入推进农村改革,长期困扰“三农”发展的体制机制性矛盾将得到根本解决。
  其次,农村税费改革建立了农民减负增收的长效机制。从改革试点起步,到全面取消农业税,通过配套推进乡镇机构、农村义务教育管理体制和县乡财政管理体制改革,从根本上消除农民负担反弹的隐患,不仅走出了“黄宗羲定律”的怪圈,而且使广大农民得到了越来越多的实惠。农业税费取消后,每年减轻农民负担1300多亿元,农民人均减负140元。为确保农民负担不反弹,2000年至2010年的10年间,中央财政累计安排农村税费改革专项转移支付资金5700多亿元。地方各级政府也努力增加对基层改革的支持。在少取或不取的同时,国家不断加大对农民多予的力度,实行对种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等强农惠农政策,改善农业生产条件,降低农业生产成本,促进农民增产增收。党的惠农富民政策,得到广大农民衷心拥护,广大农村呈现出和谐稳定的良好局面。
  第三,农村税费改革开启了统筹城乡发展的大门。从治理农村“三乱”、农业税少取或不取,到对农民全方位的多予,打破了长期以来农村事情农民办的传统理念和制度安排,带来了农村义务教育、医疗卫生、社会保障等社会事业和公共服务供给机制的重大变革,极大地触动了城乡二元体制。缩小城乡差距、统筹城乡发展,已成为亿万农民过上幸福美好生活的新期盼。先期进行的农村税费改革和正在进行的农村综合改革,对加快形成城乡经济社会发展一体化新格局,起到了先导性和推动性作用。
  第四,农村税费改革规范了政府分配行为。农村税费改革作为治理上世纪末分配领域混乱局面的突破口,在规范收入分配关系方面产生了示范效应。以此为开端,国家不断加大税费改革力度,加强非税收入管理,深化收缴改革,将属于一般预算收入性质的行政事业性收费等纳入公共财政预算管理,改变了部门自收自用的状况,政府分配行为进一步得到规范。2010年,全国行政事业性收费收入6648.61亿元,相当于同期财政收入的8%,比改革前的1998年下降了14个百分点。这种变化也充分表明,税费制度改革作为一项带有基础性、根本性、长远性的制度安排,在规范分配关系、理顺分配秩序方面起到了重要作用。
  第五,农村税费改革促进了基层民主政治建设。农村税费改革是一场涉及农村经济、社会、文化、政治的重大变革和制度创新。在改革推进过程中,充分尊重农民主体地位,顺应民意、集中民智、凝聚民力,调动农民参与改革的积极性。通过发放“告农民书”、农民负担“明白卡”等方式,让农民享有知情权和监督权,对不符合国家法律法规的各种乱收费,农民有权用法律维护自身权益不受侵犯。农村公益事业建设实行“一事一议”,政府通过财政奖补政策,引导村民对村内事务实行民主决策、民主管理和民主监督,农民享有充分的选择权和受益权。健全完善村级运转经费保障机制,推进村务公开和财务公开,加强农民负担监管,切实保障农民的物质利益和民主权利。
  10年的农村税费改革走过了一段艰辛而辉煌的历程。谨以此文作为纪念。

 

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