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王卫星:美丽乡村建设要处理好六个关系

作者:王卫星   来源:中国财政2013年第22期

为贯彻落实党的十八大和2013年中央1号文件精神,在总结浙江省美丽乡村建设经验基础上,中央财政依托一事一议财政奖补政策平台启动了美丽乡村建设试点,选择浙江、贵州、安徽、福建、广西、重庆、海南等7省市作为首批重点推进省份。近期,通过调研和召开7省份小型座谈会,了解到美丽乡村建设试点工作正有序展开,但也面临一些困难和问题,需要进一步总结经验,完善政策,稳步扩大试点。

一、充分认识开展美丽乡村建设试点的重要意义

党的十八大提出,建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。要把生态文明建设放在突出位置,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。今年中央1号文件提出要推进农村生态文明建设,努力建设美丽乡村。开展美丽乡村建设试点,是贯彻落实十八大精神、实现全面建成小康社会目标的需要;是推进生态文明建设、实现永续发展的需要;是强化农业基础、推进农业现代化的需要;是优化公共资源配置、推动城乡发展一体化的需要。

党中央、国务院高度重视美丽乡村建设。最近,习近平总书记对浙江省“千村示范万村整治”工程作出重要指示,强调要认真总结浙江省开展“千村示范万村整治”工程的经验并加以推广。各地开展新农村建设,应坚持因地制宜、分类指导,规划先行、完善机制,突出重点、统筹协调,通过长期艰苦努力,全面改善农村生产生活条件。根据习总书记的指示精神,中央有关部门及时总结浙江经验,并组织召开现场会,李克强总理对会议专门作出批示强调,改善农村人居环境承载了亿万农民的新期待。各地区、有关部门要从实际出发,统筹规划,因地制宜,量力而行,坚持农民主体地位,尊重农民意愿,突出农村特色,弘扬传统文化,有序推进农村人居环境综合整治,加快美丽乡村建设。10月9日,汪洋副总理在全国改善农村人居环境工作会议上强调,各地要高度重视农村人居环境建设,切实加强领导,科学规划,精心组织,加强农村基础设施建设和环境整治。有条件的地方要努力推进美丽乡村建设。

中央领导同志的这些重要指示,为我们推进美丽乡村建设试点指明了目标方向,明确了方法要求,增加了压力动力,具有很强的针对性和指导性。

二、美丽乡村建设试点取得初步进展

《财政部关于发挥一事一议财政奖补作用  推动美丽乡村建设试点的通知》于今年7月初下发后,7个重点推进省份积极启动试点前期准备工作,统筹美丽乡村建设与一事一议财政奖补工作,认真谋划试点方案,各级财政预计投入30亿元,确定在130个县(市、区)、295个乡镇开展美丽乡村建设试点,占7省份县、乡数的比重分别为25.7%、3.7%,1146个美丽乡村正在有序建设之中。

一是加强组织领导,明确牵头部门。浙江、安徽、广西等省区都将美丽乡村建设作为“一把手”工程,试点县市成立了主要领导任组长、相关部门共同参与的美丽乡村建设领导小组及办事机构。福建省将美丽乡村建设纳入干部考核和对乡村目标管理考评,作为评价党政领导班子政绩和干部选拔任用的重要依据。

二是加大投入整合力度,引导社会资金多元投入。7省份积极调整支出结构,统筹存量、盘活增量,努力增加美丽乡村建设试点专项预算安排。安徽省从2013年起,省本级每年安排10亿元美丽乡村建设专项资金,要求每年市级安排不少于5000万元、县级不少于1000万元,主要用于中心村建设和其他自然村治理。福建省在各级投入3.28亿元试点资金的基础上,又追加4亿元美丽乡村建设资金。贵州省对专项资金连续两年结转的无条件转向支持美丽乡村建设,今年已整合农业产业化发展资金、生态移民建设补助、农民健身工程补助、农民文化家园补助等1.75亿元用于美丽乡村建设。重庆市整合农村公益性基础设施补助、农村文化建设补助、村卫生室医疗设备及网络维护补助等资金专项用于美丽乡村建设项目的运行管护。福建省永春县投入5000万元推行金佛手——美丽乡村贷款,撬动信贷资金近3亿元。安徽省7个市设立了美好乡村建设投融资公司,融资12.3亿元,宣城市、铜陵市引导各类企业投入资金1亿多元。

三是因地制宜,探索美丽乡村建设模式。从试点情况看,主要包括四种类型:(1)聚集发展型。对明确作为中心村的,完善水、电、路、气、房和公共服务等配套建设。浙江省永嘉县将楠溪江沿岸的岩头镇等3个乡镇15个村进行整体规划,将地域相近、人缘相亲、经济相融的村庄成片组团,引导农民向中心村和新社区适度集中,建立新型农村社区管理机制。(2)旧村改造型。通过村内道路硬化、路灯亮化、绿化美化、休闲场地等设施建设,促进村庄整体建筑、布局与当地自然景观协调。(3)古村保护型。对自然和文化遗产保留完好、原有古村落景观特征明显,保护开发价值较高的古村落,以保护性修缮为主。安徽省黄山市黄山区在对永丰、饶村、郭村等几处古村落的传统街巷格局与形态、地貌遗迹、古文化遗址、古建筑、石刻等文化遗存进行重点调查的基础上,积极完善村庄道路、水系、基础设施和配套设施,按照修旧如旧的原则,提升村庄人居品味。(4)景区园区带动型。贵州省安顺市西秀区围绕建设屯堡维护及田园风光旅游乡村,在七眼桥镇本寨村、大西桥镇鲍屯村发展旅游业,加快推进景区沿线创建点的巩固提升,把景区沿线打造成文明秀美的人文景观通道。安徽省当涂县依托现代农业示范区建设,建设了松塘社区,探索出一条“旧宅变新房、村庄变社区、村民变居民、农民变工人”的美丽乡村建设之路。

四是注重规划实效,探索美丽乡村建设标准化体系。浙江省尝试以村级为主体编制试点规划,切实尊重村级组织和村民的主体地位,将规划费用补助下达到村,在政府引导、专家论证的基础上,美丽乡村建设规划由村民会议决策,避免出现“规划连村支书都看不懂”的问题。安吉县采取“专家设计、公开征询、群众讨论”的办法,将全县行政村进行差异化规划,今年10月25日该县通过了全国首个美丽乡村标准化示范区验收。重庆市通过梳理市级涉农项目建设情况,明确了87项建设管护标准,并计划用1年左右时间建成标准体系,为美丽乡村建设标准化提供借鉴。海南省以澄迈县为基础制定全省美丽乡村建设试点标准。

五是加强制度建设,促进规范管理。安徽省制订了《财政支持美好乡村建设专项资金使用管理办法》、《财政引导社会资金参与美好乡村建设的意见》和《整合涉农资金支持美好乡村建设的意见》,省财政厅还会同有关部门,对部门掌握的可整合资金拟定了20项具体办法,初步构建了“资金分配规范、适用范围清晰、管理监督严格、职责效能统一”的管理制度体系。重庆市修订了一事一议财政奖补项目资金管理办法,专门制订了美丽乡村试点资金管理办法和申报文本。福建省明确美丽乡村建设试点资金严格遵守一事一议财政奖补相关规定,实行专户专账管理,并通过信息监管系统实现实时在线监控。

据对首批试点省份的实地调研和座谈分析,由于美丽乡村建设还处于起步阶段,试点中还面临一些困难和问题。一是思想认识不统一,参与部门多,组织协调难度较大,实施过程中缺乏顶层设计和统一的政策指导。二是重建设轻规划的现象比较突出,项目建设规划和标准缺失。三是资金供需之间存在较大缺口,市场机制和社会力量的作用发挥不够。四是政府主导有余、农民参与不足的现象比较普遍,农民主体地位和主体作用没有充分发挥。五是农村产权制度改革、乡村社会治理机制改革等“软件”建设不同步,美丽乡村建设后续管护机制不健全。

三、美丽乡村建设要妥善处理好六个关系

美丽乡村建设是新农村建设的“升级版”,涵盖了农村生产、生活、生态等方方面面的内容,运用一事一议财政奖补政策平台推动美丽乡村建设,应按照以人为本、尊重农民主体地位,规划引导、突出地域特色,试点先行、重点突破,多元投入、整合资源,以县为主、统筹推进,改革创新、完善制度机制的原则要求,妥善处理好六个方面的关系。

一是处理好政府主导与农民主体之间的关系。村庄不仅是农民的居住地,也是农民生产生活的重要场所,农民是美丽乡村的主人。建设美丽乡村,政府是主导,农民是主体,村里的事要由农民说了算,政府的主要作用是编规划、给资金、建机制、搞服务,不能包办代替,不能千篇一律,不能强迫命令,更不能加重农民负担。要探索建立政府引导、专家论证、村民民主议事、上下结合的美丽乡村建设决策机制。

二是处理好政府与市场的关系。美丽乡村建设投入大,不能靠政府用重金打造“盆景”,不能靠财政资金大包大揽,否则不可持续,也无法复制推广。要发挥市场配置资源的决定性作用,以财政奖补资金为引导,鼓励吸引工商资本、银行信贷、民间资本和社会力量参与美丽乡村建设,解决投入需求与可能的矛盾。

三是处理好一事一议财政奖补与美丽乡村建设的关系。并不是所有的乡村都能建成美丽乡村。美丽乡村要建,更多村庄的基本生产生活条件和人居环境也亟需改善。要结合农村建设的规律,把一事一议财政奖补资金的基数部分用于改善农民的基本生产生活条件和人居环境,而将增量重点用于美丽乡村建设,两者并行不悖。要以普惠保基本,以特惠保重点,妥善解决好重点投入与普遍受益、面子与里子、锦上添花与雪中送炭的关系。

四是处理好统一标准和尊重差异的关系。我国地域广大,发展不平衡,各地情况千差万别,必须因地制宜,尊重差异,保持特色。在此基础上,对规划编制、资金项目规范管理、建设标准等应有一些一般性的统一要求,源头上规范,嵌入式管理,防止各行其是,五花八门。

五是处理好牵头部门与其他部门之间的关系。美丽乡村建设是各级各部门的共同责任,越多部门参与对工作开展越有利,相关部门要在党委政府领导下各司其职,各尽其责,有为才有位。

六是处理好美丽乡村“硬件”建设与“软件”建设的关系。美丽乡村既包括村容村貌整洁之美、基础设施完备之美、公共服务便利之美、生产发展生活宽裕之美,也包括管理创新之美。在完善村庄基础设施、增强服务功能的同时,要努力深化农村改革,创新农村公共服务运行维护机制、政府购买服务机制、新型社区治理机制和农村产权交易流转机制等。

四、扎扎实实推进美丽乡村建设试点的相关工作

美丽乡村建设既是推进城乡发展一体化的重大战略和重要抓手,又是城市居民和农民群众共同期盼的美好梦想。要充分估计美丽乡村建设的复杂性、艰巨性和长期性,不断研究新情况,解决新问题,完善支持政策,健全工作机制,探索总结规律性经验和成熟模式,稳步扩大试点范围。

一是按照党的十八届三中全会精神,在总结7省市试点经验的基础上,进一步完善相关政策,抓紧研究出台扩大美丽乡村建设试点的通知,加强分类指导。

二是认真贯彻落实全国改善农村人居环境工作会议精神,按照基本服务均等化的原则,进一步加大投入力度。要按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、各负其责、各记其功、形成合力”的原则统筹涉农资金的使用,加强资金整合。在继续调动农民积极性的同时,建立有效的引导激励机制,鼓励社会力量通过结对帮扶、捐资捐助和智力支持等多种方式参与农村人居环境改善和美丽乡村建设,形成“农民筹资筹劳、政府财政奖补、部门投入整合、集体经济补充、社会捐赠赞助”的多元化投入格局。

三是健全完善一事一议财政奖补机制,坚持普惠制与特惠制相结合,以普惠保基本,以特惠促重点,一手抓农村人居环境改善,一手抓美丽乡村建设,让建设成果造福亿万百姓。

四是牢固树立规划先行、无规划不建设的理念,健全美丽乡村建设规划和标准体系,逐步将标准化工作嵌入美丽乡村建设全过程。

五是在美丽乡村建设中同步推进相关改革,进一步破解城乡二元结构,释放农村发展活力与潜力,营造与美丽乡村相适应的软环境。

(作者为国务院农村综合改革工作小组办公室主任)

 

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