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发挥财政职能作用 促进美好乡村建设
——关于美好乡村建设资金管理使用情况的调查

信息来源:中国财经信息资料 2013年第35     作者:王琢  何斌

为深入推进美好乡村建设,六安市财政局于近日组织有关人员深入各县区20个美好乡村重点示范村(其中,山区和湖库区5个、平原8个、丘岗6个、圩畈区1个),就美好乡村建设资金的筹措、使用和管理情况进行了专题调研,旨在总结成绩,找出问题和差距,完善措施,保障美好乡村建设工作顺利推进。

一、基本情况

全市美好乡村建设动员大会后,各县区围绕“生态宜居村庄美、兴业富民生活美、文明和谐乡风美”的目标,努力构建资金使用规范、运行高效安全的管理机制,全力推进农村基础设施建设,改善农业生产条件,培育新的支撑产业,帮助农民增加收入,促进农村发展,取得了初步成效。

一是坚持规划先行。各县区认真落实规划经费,将编制建设规划作为头等大事来抓,注重在规划细节上下功夫。从调研情况看,山区、湖库区和丘岗区比较注重在乡村特色上做文章,尽量保留中心村的自然元素,让中心村充满乡村气息,力求规划尊重自然,顺应地形,避免“城市元素”,保留乡土气息。如霍山县落儿岭镇古桥畈村农墩石中心村的规划符合村情实际,符合村民要求,有个性、有特色。

二是突出建设重点。各县区美好乡村中心村建设对照省“11+4”标准,突出公共服务设施建设,重点实施了水、电、路及亮化、美化等工程。从调研情况看,20个重点示范村中实行旧村改造的13个示范村和集中新建的3个示范村绝大部分完成了危房改造(穿衣戴帽)、绿化美化亮化、污水处理、垃圾处理、村容环境整治、村庄道路硬化、村民健身广场、公厕、文化墙、图书室等建设任务,少数示范村(金安区五星中心村、寿县王圩中心村、金寨县大柳中心村、叶集区孙岗中心村等)属于集中新建村,涉及土地置换、村庄调整和整治,建设进度稍慢一些。

三是全力保障资金。据统计,各县区累计安排财政专项资金2.91亿元(其中,省专项1.43亿元、市专项0.53亿元、县区专项0.95亿元),计划整合部门资金10.45亿元,落实7.66亿元,合计安排和落实整合资金10.57亿元。与此同时,广泛发动社会力量参与到美好乡村建设中来。裕安区林寨中心村与一公司签订意向性协议,计划投资3000万元,打造休闲观光、订单农业项目;金寨县大河中心村、小河中心村和培塘中心村分别与当地公司签订土地流转协议,栽种猕猴桃、油茶、茶叶等特色品种;裕安区丁集镇车畈村高庄中心村在村庄建设中充分尊重群众意愿,发动群众投工投劳,群众参与美好乡村建设积极性高涨。

四是探索管护措施。各县区注重中心村培育建管并重,探索了一些可操作的管护措施。霍山县制定了关于进一步完善美好乡村建设长效管理机制的有关规定,不断在健全长效机制上下功夫。部分示范村通过村民理事会召开村民代表大会,讨论制定了村规民约、道路养护、环卫保洁等相关制度,明确任务,专人负责。裕安区林寨中心村成立专业保洁队,聘用4名保洁员;金寨县双河镇、桃岭乡成立保洁公司,每个示范村聘用1-2个保洁员;胡山县农墩石中心村确定2名环卫工人实行全天候保洁,并明确经费来源,中心村各项管护工作都有章可循。

五是注重产业特色。裕安区、叶集区、霍山县、金寨县等山区、库区和丘岗地带在示范村建设中,坚持围绕“农”字做文章,引导群众立足本地特色自然条件,充分发挥比较优势,大力发展特色农业,将资源优势转变为经济优势,既解决了本地农闲群众的就业,又促进了农民收入的持续增加。叶集区沣河中心村扩大特色农产品养殖面积186亩,其中泥鳅150亩、黄鳝20亩、甲鱼16亩,同时引进浙江宁波老板种植美国薄壳山核桃,总投资3000万元(已到位800万元)。据初步测算,上述项目实施后,该示范村居民年人均纯收入可由目前的6270元增加到超过10000元。

二、面临的困难和问题

目前,六安市美好乡村建设工作已经全面启动,开局良好。但在资金投入和管理使用方面仍面临一些亟待解决的问题,突出表现:

(一)资金来源渠道比较单一。一是美好乡村建设的资金主要依赖政府投入。美好乡村示范村建设资金主要是各级财政安排的专项资金和整合的部门专项资金,从调研的20个示范村情况看,已落实的资金中专项资金和部门专项资金(6462.4万元)占总额(7402.4万元)的87.3%,只有4个示范村吸引了部分社会资本,群众自筹和其他投入很少。二是美好乡村建设中农民投工投劳难落实。目前,在农村,青壮劳动力大部分外出务工,在家的都是妇女和老人。这部分人年老体弱,干不了重活,“投工投劳”难实施;加之“一事一议”资金总量有限,远远不能满足美好乡村建设中的农田水利基础设施、村庄整洁建设的需要。三是村级投入较为乏力。当前,农村村集体经济实体少,绝大部分村已经是“空壳”村,正常运转依赖于上级财政转移支付,村级对美好乡村建设投入心有余而力不足。四是农村金融体系对美好乡村建设的投入没有实质性的突破。

(二)资金整合力度存在差距。一是财权与事权不够明晰。如美好乡村建设投入,哪些由国家投入,哪些由集体投入,哪些由农民投入,没有明确具体的规定,美好乡村建设的财权与事权不够统一、协调,往往造成单纯依靠财政投入,农民投入美好乡村建设的非常少。二是部门整合资金的积极性不高。从调研情况看,全市整合资金计划10.45亿元,目前落实资金7.66亿元,下达指标3.99亿元,分别占落实数和计划数的52.2%38.2%。三是县区之间不均衡。从县区统计情况看,各县区在整合资金方面的力度也不一样,工作进展不一、相差较大。霍邱县、金寨县、霍山县已完成计划整合数,霍邱县、金寨县、叶集区已将落实的整合项目资金指标下达至乡镇和县直有关单位,其他县区均未正式下达文件。

(三)资金分配使用较为分散。一是资金平均分配。从调研的7个县区来看,部分县区在安排美好乡村建设专项资金时,没有根据各示范村的实际情况区别对待,而是平均分配每个示范村20-200万元不等,难以形成合力。二是涉农资金条块分割。目前农业、水利、林业、扶贫、国土等部门在资金分配和项目设置方面存在职能交叉、各自为政,整合统筹难度较大。三是资金缺口不一。由于乡镇、村级经济发展不平衡,尤其是一些偏远的山区,无重大项目带动,村集体经济基础薄弱,建设资金缺口较大(从调研的20个村来看,山区、湖库区和丘岗区资金缺口至少在100万元、平原地区缺口更大),引资较困难。

(四)资金管理绩效亟需提高。一是管理制度落实不严。市县区均已制定财政专项资金管理办法,有的县区还制定了项目监管办法和绩效考评办法。但调研中发现个别县区没有严格执行美好乡村专项资金使用管理规定,直接将专项资金下达至各乡镇,个别乡镇还将专项资金用于非美好乡村中心村。二是财政部门监管难度大。由于美好乡村建设资金来源不同,财政部门难以做到集中统一管理。部分县区没有严格执行县级报账制,财政部门审核拨付不够严肃。同时,有的项目未做到规划先行,也未实行招投标,工程又不及时办理决算,影响资金使用效益。三是资金报账拨付缓慢。截至6月底,各县区报账拨付只有2541.33万元,占下达指标数的4.6%;从重点示范村来看,20个示范村只报账拨付482.33万元,占下达指标数的8.5%

(五)产业发展不够均衡。建设美好乡村,首先是“生产发展”,在生产发展的基础上,才能实现“生态宜居村庄美、兴业富民生活美、文明和谐乡风美”。发展生产必须要有一定的产业作支撑。目前,县区之间、村与村之间发展不均衡。从调研的20个示范村来看,村级集体经济较薄弱、结构单一、支撑产业不强,且各村之间发展不平衡。有的村产业支撑明显,如:金安区五星中心村、培塘中心村、叶集区沣河中心村等。有的村目前尚没有主导产业,没有真正形成“一村一品、一村一业”的良好格局,农民增收及美好乡村建设与维护后劲尚显不足。

三、对策建议

美好乡村建设是一项长期工程,应多方多渠道筹集资金,逐步形成以政府资金为引导,以工商资本及农民投入为主体,以信贷资金投入为支撑,以社会资金投入为补充的多元化、多层次、多渠道的投入机制。

(一)建立健全投入机制。一是加大对美好乡村建设的财政投入。各级政府应切实起到引导和服务的作用,合理安排财政资金,调整财政支出结构,扩大公共财政覆盖农村的范围,进一步加大财政对美好乡村建设的投入并逐年增加,加快农村公共基础设施建设和农村生活公益事业发展,充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。二是鼓励引导社会资金对美好乡村建设的投入。美好乡村建设仅依靠政府投入是远远不够的,必须引导社会资金和力量对美好乡村建设投入,采取财政贴息、以奖代补,民办公助、先建后补、经营参股等多种方法方式,引导、吸引民间资金、社会资金投入。三是完善农村金融机构职能。鼓励商业银行、农村信用社等金融企业,实施城乡一体化经营,支持美好乡村基础建设,支持辐射面广、带动力强、发展前景好的上规模、有特色、科技型的农业产业化企业,支持农村社会事业的全面发展。四是实施帮扶单位结对支援。由帮扶单位实行“一对一”的帮扶,从制定帮扶计划入手,每年有计划给予受援单位必要的资金和物质支持,解决群众想解决但无力解决的事。

(二)建立部门协调会商机制。一要建立财权与事权相匹配的工作机制。对涉农资金的分配,采取中央和省宏观指导、地方自主选项的管理模式,将资金切块下达到县(区),同时将具体项目的立项权、审批权下放到县(区),由县(区)政府根据实际情况统筹安排涉农资金,并负责具体监管。二要发挥资金聚合效益。按照“渠道不乱,用途不变,管理不变,统筹安排,集中使用”的原则,将扶贫、发改委、水利、农业、土地、农业综合开发、科技等各类涉农专项资金统筹安排,捆绑使用,做到多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水,向美好乡村建设重点项目集中,不撒胡椒面,发挥资金的聚合效用,集中财力办大事。三要强化会商机制。围绕农村基础设施建设、环境建设、现代农业、龙头企业和公共事业项目,对不同业务部门管理的性质相同、用途相近的涉农专项资金,通过会商机制通报资金分配方案、项目规划制定、项目立项批复等,统一规划,避免出现多头申报、审批和擅自改变项目、改变用途造成重复投资和分散投资的局面。

(三)建立监督管理长效机制。一要搞好制度衔接。对现行涉农资金使用管理制度进行清理、修订和完善,明确部门职责,着力解决部门间在资金整合工作中职能交叉、责任不明、分工不细的问题,健全完善相关制度。二要规范资金流程。财政部门要牢记“抓资金管理就是抓资金投入、抓资金管理就是抓资金使用效益、抓资金管理就是抓资金安全”的管理要求,严格执行六安市美好乡村建设专项资金县级报账管理办法,全面实行县级报账制和国库集中支付制,严格按规定、按计划、按程序报账支付资金,实行全程“阳光操作”。三要健全绩效评价。积极构建监察、审计、财政以及群众、社会中介机构等多方面参与,日常监督、专项检查、竣工验收决算等多措并举的监管体系,建立健全以结果为导向的涉农资金绩效评价机制,落实责任追究制度。对挤占、挪用以及擅自改变项目用途的单位和部门,应取消项目,收回资金,追究相关人员责任,并予以公开曝光。四要落实项目管护。要使美好乡村建设后续管理逐步走上制度化、规范化轨道,就必须加强村级公共事务管理,引导村民自觉遵守村规民约、公共事务管理等规章制度,落实管护人员和责任,健全管护经费保障办法,引导农民爱护公共设施,参与公共事务管理,避免出现公共基础设施“有人建、没人管”、“前面建、后面坏”,公共环境卫生“边治理、边污染”的现象,不断巩固美好乡村建设成果。

(四)建立促进农民增收机制。一要突出农民的主体地位,充分调动农民参与美好乡村建设的积极性。要通过深入的宣传和教育,使美好乡村建设的主要内容、目标要求及措施家喻户晓、深入人心,最大限度地激发农民群众“动自己的手,流自己的汗,出自己的钱,建自己的家”的积极性,变“要我干”为“我要干”,形成户户建家,人人创业的良好氛围。二要因地制宜,理清发展思路。六安市有丰富的基本农田和山林、水面,要借美好乡村建设之东风,结合各村地理区位、资源禀赋、产业发展、村民实际需要等,对村庄进行梳理分类,实施差异化指导,坚持个性化塑造,充分挖掘地方特色,营造田园风光与乡土风情,努力打造和谐秀美乡村的品牌和特色,而不是建设成千村一面。三要发挥职能,大力推进现代农业产业发展。财政部门要按照“扶优、扶强、扶大”的原则和“围绕产业扶龙头、围绕龙头建基地”的思路,采取财政补助、贷款贴息等方式,重点支持优质粮、白鹅、油茶、茶叶等六安市特色农业产业以及农民专业合作组织建设;县区和乡镇要积极引导和鼓励农民创新土地、山林、水面等资源的运作,用招商引资的办法吸引外来资金,将资源优势变为资产优势,努力将美好乡村建设与村庄整治、农业开发、水利建设、旅游观光等项目有机结合起来,大力发展现代农业产业,切实增强美好乡村发展后劲。四要切实做好新型农民教育培训。整合可利用的培训资源,大力开展科普教育、科技培训、就业培训,提升农民生产技术和实用技能水平,开展丰富多彩的文体活动,着力提高农民的科学素质。积极引导和教育农民遵纪守法、尊老爱幼,诚实守信,文明健康,共同致富。

作者单位:安徽省六安市财政局

 

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